第四章 西藏自治区国资监管体制的法律对策研究

如何破解以上提出的西藏自治区国资监管的法治瓶颈，在混改过程中，国资 监管又如何在法治的轨道上为西藏自治区国有企业混改保驾护航，也是是本文研 究的重中之重。上文提出的问题，以下将在明确国有资产监管机构在国有企业定 位及边界、理顺对国有资本管理的委托代理链条方式、在混改后的企业经营中明 确更多的企业经营自主权，这对于西藏自治区地方经济的发展，以及国有企业改 革都具有十分重要的意义和作用°

4.1我区国资监管机构在国有企业混改中发挥作用的立法建议

国企国资改革T+N"制度体系是指以一部指导意见为引领、以若干配套文 件为支撑的关于深化市属国企国资改革方面的整体设计方案。其中“1”是指《中 共北京市委北京市人民政府关于全面深化市属国资国企改革的意见》〔京发(2014) 13号)，是深化市属国企国资改革的纲领性文件，篥rr是指若干与之配套的专项 改革意见或方案。30"RNw制度体系的指导下，西藏自治区国资委西藏自治区国 资委应该坚持以法律为准绳、以产权为基础，以资本为纽带，推进国有企业混业 改革的法治化、规范化和专业化管理。

4.1.1完善国有企业产权交易相关法律法规

第一，从国家层面来讲，构建完整的国有企业产权交易法律法规体系迫在眉 睫，建议提高企业国有资产相关法律的法律效力层级，可以与《民法典》中国有 财产管理法律责任相结合，通过行政法规对国有企业产权交易进行调整，这样既 不用经过漫长的立法程序，提升立法效率，更能有效应对多变的产权交易变化。

此外，此法律的及时出台，能够以更高阶层的法律地位解决明确地方对法律空 白进行过多的行政干涉的问题。.建立科学公开规范的国有资产产权相关行政法规 是防止国有资产流失的重要一环。在遵循市场规律的基础上，减少行政干预，真 正使企业成为产权交易的主体，使产权交易成为企业转换经营机制的内在需求， 从而避免产权交易过程中的权力寻租现象。推动国有企业依法合规通过证券交易、 产权交易等资本市场，以公允价格通过公开透明的形式进行产权交易。

第二，在国企混改国有资产评估的过程中，存在个别资产评估机构为了迎 合委托人关于资产的特殊需求而违背独立客观公正原则的现象，甚至可能存在恶 洱匕京市人民政府网站"云雯•国有企业产权交易法律问题研究[J]•天津财经大学，2019:33-34. 意串通出具虚假评估文件损害国有资产权益的现象，所以需及时补充《企业国有 资产评估管理暂行办法》中适应混改趋势的相关条例，健全国有资产评估机制， 严格规范国有资产评估程序，加大外部监督。同时，在新修订的《企业国有资产 评估管理暂行办法》中要严格评估机构以及相关从业人员准入制度3对造成国 有资产流失的机构和责任人员追究责任。

4.1.2完善混合股改相关法律法规

目前，有关国有企业混合所有制的法律规定尚属空白，主要是因为一些关于 国有资产和国资企业的宏观权责规定和意见没有具体落实到改革过程中面临的 实际问题的设计中，明显滞后于混合改革浪潮。由于混合改革涉及多个产权主体， 法律关系比较复杂，宏观上对权利义务的规定不能满足实际需要。除了可能涉及 的现有民商事法律规定外，国企混业改革迫切需要建立完善的法律支持。对于国 有企业混业改革的相关法律法规建设，笔者认为可以参考《公司法》和《国有资 产法》的安排，并在此基础上建立配套的混业改革资本经营”法律体系，遵循 实质重于形式的原则。特别是对国有企业混业改革过程中的投资机构、股权转让、 经营者的选择与考核、国有贲产的监管以及应承担的法律责任作出规定。在此， 本篇论文对相关法律法规体系提出了自己的建议

第一，明确民营资本市场准入门槛，在明确国有企业混合股改的边界时，要 根据国家作为控股股东占比的实际情况来划定边界，具体而言，只要是涉及国家 安全的项目，一律由国家独资，不参与混合股改；对于国家控制的自然垄断性行 业，视企业性质而定一一如果适合参与市场竞争，则可以进行混合股改；如果不 适合参与市场竞争，则不进行混合股改；由国家完全控制的服务产业、公共领域 等可以参与混合股改，但要保证国家对企业的绝对控制。不过这里的“绝对控制” 并不意味着国有股份必须拥有压倒性优势，而是要为混合所有制留足发挥的空间; 对于不必完全国有控股的竞争性行业来说，可以不设置混合股改的边界，让外部 资本自由进入。

第二，参与国有企业重组和投资的企业应符合行业标准，特别是由上市企业 控制的、曾经被列为被执行的失信民营企业。对参与国有企业混合所有制改革的 资本价值进行核定，应当发布相应的标准，投资者应当终身保持其投资财产的价 值口引进资本必须以实收制度的形式进行，但可以为资本的实际支付设定合理的 缓冲期，但不能改变实收的实质，保证资本的严格执行。混合改革完成后，企业 要向国务院和各级政府重新登记,依法参与市场竞争，对于组织机构的其他项目 设置可以继续保持《公司法》中的相关规定进行。

第三,对于混改后企业内部管理人员的选任与考核参照《公司法》进行修订， 健全公司治理，强化公司章程管理，经营者不再担任与政府行政级别挂钩的职位， 览徐怀玉*员工持股退出机制的设计——从娃哈哈内部清退股份谈起[J].企业管 理，2019(09):93-97. 

保证经营者身份的纯粹性，是根据公司章程规定的方式产生，在股权结构合理化 的基础上，通过董事会、监事会组成的多元化，强化所有者到位，在董事会内部 形成有效的制衡的同时强化监事会的监督职能。

第四，国有资产要定期进行监督和审计，以法律法规形式规定健全国有资产 保值増值的量化指标，主要由国有资产的监督管理机构进行,确保员工工会监督、 内部审计监督、外部监督等，发挥作用，对企业的资产流失率、资产利润率和负 债率等严格审查，并追究相关人员的责任。

第五，在签署股份准入或购买协议时，必须明确约定所有投资者（即股份持 有人）的锁定期和运营参与水平准入和退出机制，以确保拟议混合改革企业、其 国有股和其他股东的法律诉求得到保障。

4.1.3完善国有资本投资、运营公司运营机制建设相关制度

西藏自治区国资委因以法律形式明确规定国有资本岀资人主体的责、权、利, 以及政府行使出资人职能的方式。从法律制度上对国资监管部门的监管行为进行 总体设定，保证政府对国有资本监管的可预测性。顺应“管资本"改革中的要求， 紧扣资本内涵，解决国有资本监管后续问题的基础，西藏自治区应当结合本地实 际，明确产权主体和资本的所有者，各自依照自身的权责参与国有企业的经营管 理，绝不逾越权责范围干预其他主体的事务，从而完善"管资本”改革背景下 国资的权、责、利及其关系机制建设，通过制定地方性法规，并通过实践形成具 有明确法律权利、义务内容的规范性文件，为国家层面的立法提供必要的基础, 共同推进国有企业混合股改的顺利进行。

西藏自治区国资监管在形成以“管资本”为主的国有资产管理体制的基础上, 以法律法规的形式明确国有资本运营、投资公司严格依照全国国企改革发展中国 有资产监管模式，朝着国有资产出资人为监管层、国有资本投资运营公司为中间 层、国有出资企业为执行层构成的管资本监管模式试点的方向发展，进一步从'“管 人”“管企业”向“管资本”转变，推进经营性国有资产集中统一监管。该制度 是对二层制进行优化后形成的制度，即将国有独资企业放置在国家岀资人与混合 所有制国有企业的中间作为过渡。在具体实施过程中，国资委的身份是国有资产 所有权人的代表人、国有独资企业按照国资委的指示向目标企业进行投资并参与 经营管理。

与此同时，由国有独资企业充当中间层3因为其由国家全资控股，具有独 立的市场法人地位，自主权较强，在发展相关产业时相对精通，可以在业内发挥 经验优势。总之，在国有企业混合股改的过程中可以建立上述“三层制”，既有 助于实现政企分离，又有助于更好地监督与保护国有资产，结合《公司法》的内 容在此我对相关法规的完善，提出自己几点建议： '畅春晓•广西国有资产管理的思考[D].华中科技大学，2006:13-14. 

第一，明确国有资本投资、运营公司的授权仍在改革试点中，该层在国有资 本监管中的地位、权责以及其与上下层间的关系仍待理清，这是健全国有资本监 管层级体系的要求。首先，要厘清政府、国资委与国资投资、运用公司之间的行 授权委托关系。国有资本投资、运营公司是依据政府和国资委的授权，履行国有 资本岀资人职责的平台。因此西藏自治区国资委应根据关法律法规及国有资本投 资、运营公司的具体情况，按照“一企一策"原则，明确其出资人权责边界，逐 步建立监管的权责清单，达成以“管资本”下的国有资本监管目标。

第二，出资人职责的彻底授权。设立国有资本投资、运营公司的最初目的 就是承担国资委的国有资本出资人职责，隔离国资委与国有企业，实现政企分开。 但实践中仍存在国资委授权不彻底，仍把握着一部分出资人权力，且现有的一部 分国有资本投资、运营公司由国有企业改组而来，这就存在其定位由谁确定的问 题。明确国有资本岀资人对国有资本投资、运营公司的授权包括一是授予人员选 聘、业绩考核、薪酬管理分配的权利；二是批准并实行公司发展规划的权利；三 是国有产权流转等决策事项的审批权；四是公司董事会对出资混改企业的财务监 督权。

第三，监管职责具体化。落实监管清单机制。"管资本”背景下，西藏自治 区国资监管机构应该把主要精力用于国有资本的管理和监督，停止延伸监管，将 延伸到混改后子公司的管理事项归位于国有资本投资、运营公司上来。从宏观层 面，规划国有资本战略布局，制定国有资本运营政策，监控国有企业绩效，推进 国有企业改革转型。应分离公共管理职能，专注国有资产监管，不干涉国有企业 的自主经营权。创新监管授权的负面清单，明晰对国有资本投资、运营公司的监 管内容和方式，按照《审计法》规定，建立审计常态化原则，推动西藏自治区国 资监管机构与纪检监察、巡视等监督力量的工作协同，从内外部等多方面对国有 资本投资、运营公司进行监督。

第四，完善董事会考核机制和责任追究，顺应公司治理由“股东会中心” 转向“董事会中心"，西藏自治区国资委只保留《公司法》和《公司章程》规定 的股东权力，也可通过规范授权，赋予国有资本投资、运营公司一定的股东权力。 西藏自治区国资监管机构在实现所有权与经营权相分离的现代法人治理结构后， 采用“管资本”综合绩效考核评价、董事会经营业绩考核、董事履职综合考核评 价等方式，完善资本综合考核评价休系。

第五，完善混合股改后国有资产的监督机制

在西藏自治区，当前对企业资产的监督机制规定了承担监督职责的在内部主 要是企业的财务监督、监事会，在外部主要是审计监督、会计等，但由于许多企 业都会出现经济财产类丑闻，因此应当将内部和外部的监督力量整合起来，增大 对企业资产的监督力度，达到“1+1>2毒的效果。本文认为要实现这一目的，主 要依靠是的监事会职能的充分发挥。

西藏自治区国资委依据《公司法》的规定明确派出的监事会要把握岀资人监 督的定位，监事会成员要遵循一定的职业要求，明确以追求企业利益最大化为原 则，包括监事会成员的任免与选用，这些要求和规则都要在监事任职合同中有具 体的规定。进一步探索监事会监督与投资者监督管理相结合，更好发挥协调投资 者监督管理职能的制度优势。按照《国有企业监事会暂行条例》赋予的监事会四 项监督职责，即检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的情况；检査 企业财务及国有资本保值增值状况；检査企业重大决策和重要经营管理活动；检 查企业负责人履职行为，评价其经营管理业绩，提出奖惩、任免建议。面对“管 资本”的新形势、新变化，国有资本投资、运营公司监事会应进一步明确工作职 责，充分发挥国有资本的“把关人”作用，把西藏自治区国有资产监督管理机构 对国有资本权益和国有资产安全的要求作为监督的重点，对国有资本运营风险分 析充分发挥“预警”作用。

最后，应该注意的是，混合股改的模型是可以参考的，但不是通用的。考虑 到不同地区的差异，对改革的接受程度也不同。在这个时候，我们不能完全依靠 法律来制定统一的改革计划或绝对的改革政策。要因地制宜，把宏观调控与具体 情况结合起来，更好地发挥改革的作用。在经济快速发展的地区，如上海等东南城 市，市场化进程较快,资本在市场上的流动也较快。具有良好的经济基础和乐观的 发展前景，很容易吸引大量的外部投资者。为此，可以采取灵活的改革方式，提 高改革的效率和速度，从而加快改革的最终实施。对于发展缓慢的地区，以西藏 自治区为例，难以打破固有传统，注入新鲜血液。因此，这里不要求很快取得相应 的效果，而是要进行渐进式改革，区分国有企业领导成员和地方政府官员的身份 °政府只有转变观念，才能真正给予企业更大的经营自主权。其次，通过引入创 新人才机制和吸引外部投资者，逐步打开保守主义的大门，实现国企混业改革的 目标。

健全的法治，是发挥法律功能的基础。目前，我国市场经济法律体系中已经 有一套规范市场行为的基本法律。如《民法典》，《公司法》等。然而，现有的法 律并不能适应深化国有企业混改股改和发展市场经济的需要。应当尽快完成混合 所有制改革配套法律法规：如《公司法》、《企业破产法》、《证券法》的修定工作， 并通过修订《劳动法》完善我国的社会保障法律体系，使国企员工在混改中的基 本权力得到保障乜

4.    2我区国资监管机构在国有企业混改中发挥作用的执法建议

4. 2. 1发挥各级监督作用

第一，西藏自治区人大及其常委会应积极发挥其立法监督的职能，从法律上 严格对三层架构中各层级主体在国有资本监管中的职能行使进行监督。其次要合 理划定西藏自治区国资委的职能范围，明确其法律主体地位是国家的行政机构， 而非市场主体。与此同时还必须从政府监管的角度入手对国资监管提岀新的要求, 财政厅、审计厅等要加强国有资产运营监督口

第二，要采取一种创新的分析视角，从防腐角度促进国资监管机构专业化和 法治化的研究。就全国国有企业腐败现状来看，以政府监督和预防国有企业腐败 为抓手，应该做到以下几点：一是通过清产核资摸清底数，加强资产统计、清产 核资等基础性管理工作为国企混改和防腐奠定基础;二是通过集中整治工作，形 成高压态势，强化防腐意识；三是建立科学全面的监督机制和责任追究制度以强 化对国有资产管理者的权力监督，防止相关职务犯罪。要充分发挥混改企业内部 党组织、工会等组织的监督作用。对故意或过失造成国有财产流失的领导干部追 究政治责任和法律责任。从而确保国有企业混改相关法律责任落到实处，建立国 有资产流失公益诉讼制度，防止部分机构或者人员借混改之机牟取非法利益。 4. 2. 2全面推进依法治企建设

认真执行落实《关于国有混合改革企业主要负责人履行推进法治建设第一责 任人职责的规定》，全面加强西藏自治区国有企业混改后企业法治队伍建设，加 快完善总法律顾问制度。多措并举，进一步扩大在企业实施国有企业混改后总法 律顾问制度的范围，在被监管的企业内全面建立总法律顾问制度，在规模大、国 际化程度高的重要子公司积极实施总法律顾问制度。一是要通过发布《企业总法 律顾问管理办法》等法律法规，切实保障总法律顾问依法履行职责，确保企业总 法律顾问定位水平和职责的落实，明确要求纳入公司章程同时纳入西藏自治区国 资委直属的机构序列。大力推进总法律顾问专业专职化，鼓励其必须取得对应相 关法律执业资格证书。认真组织开展法律顾问岗位级资格评审，加强总法律顾问 后备人才队伍的培养。二是加快完善企业法律风险防范机制，引导和推动监管企 业因地制宜，高效发展、切实^［到争强争忧争大的战略高度，不断加强企业法律 工作与经营管理业务的有机融合，通过对标企业依法治理能力、法律工作体系和 法律顾问团队，借鉴国内外先进企业的经验和做法，积极打造与西藏自治区国有 企业混改发展相匹配的法律工作软实力。

4, 2, 3更新监管理念

西藏自治区国有资产监管机构各部门应该及时更新监管理念，学界也应该针 对新局面进行新研究。在职能监管基本原则的要求下，在西藏自治区国有企业混 合股改的基础背景上，监管机构各部门应进一步加强对机构的内部监管，形成有 效的监管竞争和约束力，避免双重监管和监管真空等问题，提高国资监管机构间 的协调效率，需要对西藏自治区国资监管机构在内部结构治理和内部控制制度建 设方面建立完善的奖惩追责机制，明确所有部门、所有主体、所有人员各司其职， 推进国资委内部机构业务监督、综合监督、责任追究“三位一体”的监督工作闭 环。另外，在现有的国资监管组织体系的基础上，行政主管部门应设立独立于现 有组织体系的专门机构，通过专门机构划分现有监管机构的职权，协'调各方利益, 解决监管真空问题，提高现有监管体系的整体效率，降低监管成本°

4 2. 4完善的金融监管法律法规的支持

完善的金融监管法律法规是是西藏自治区国有企业混合股改监管制度化、规 范化的基本保证，特别是在西藏自治区国有企业混合股改的背景下，更有必要构 建完善的国有企业混合股改监管法律体系。进一步细分各类国资监管法律法规, 形成一套以实施细则为核心的制度体系，从而准确界定国有企业和监管机构之间 的法律关系和经济关系，提高监管的精确性和准确性。同时，对于国有企业员工 使用贷款用于认购混改中的员工股份进行一定规定，变堵为疏。窮

4. 3我区国资监管机构在国有企业混改中发挥作用的其他方面的建议

4. 3,1创新国有企业混改程序的监管体制

充分利用西藏自治区互联网平台，提高混改效率和防范风险，建立混改后评 价机制，健全信息化监管系统，加强对西藏自治区拟混改的国有企业进行动态监 管，与全国省级交易机构联网，充分利用资源，实时监测、分析、管理混改过程 中可能存在的问题或瑕疵，并进行沟通、提醒。

4. 3. 2建立信息披露制度

审计委员会是公司治理结构中的重要一坏，其监督和治理的作用十分巨大, 它连接着公司的内部审计及会计师事务所的外部审计，并对其进行监督。信息披 露机制在公司治理中尤为重要，但在混合所有制改革后审计委员会的信息披露仍 不完善，中小投资者获取的信息十分有限，对中小股东的利益带来了不利影响， 因此，强化信息披露，设立健全有效的审计委员会迫在眉睫。首先，审计委员会 的履职情况通常具有不可观察性，因此要重点披露审计委员会的履职情况，通过 披露其履职情况可以让外界更好地了解其工作内容，加强透明度，通过外部的压 力加强审计委员会工作效率；其次，可以建立中小股东的非执行董事与未列席 董事会的中小股东的信息分享机制，设立良好的沟通渠道，以保证中小股东的诉 求能够表达:审计委员会还应该披露更多有关审议的细节，包括在“董事会报 告”部分披露审计委员会相关工作制度的建立健全情况、主要内容以及履职情况 以及审议过程、值得关注的事项等内容；最后，要建立健全内控制度，提高内 控信息披露质量，公司董事会严格按照《公司法》和公司章程相关规定，承担其 在建立健全和有效实施内控的主体责任，通过制定并不断完善公司内部控制的总

34杨毅.混改：国企生存竞争力的再造一一《混改：资本视角的观察与思考》阅读体会[J[.国资报 告,2019(04):112.

体规划，审计委员会应认真履行对内部控制有效实施和自我评价的审查及监督职 责，做好内部控制审计的协调工作。通过强化信息披露，设立健全有效的审计委 员会，可以充分保护中小投资者，缓解大股东与中小股东之间的代理问题，助力 混合所有制改革健康发展。

完善西藏自治区国有企业混合股改监管的相关法律法规，首先要保证国资股 东的所有者只能到位的为前提，实施严格的信息披露机制，为拟投资资本的企业 充分了解关于公司董事.经理等代理人行为的准确信息，并做出理性、科学的判 断决策提供基础，同时也有助于国有企业完善建立健全现代企业制度，完善法人 治理结构，提髙民企参与混改的积极性，有效降低中小股东行使权利的成本，转 变信息披露理念将能不说就不说的观念转变为能说的都要说。

第五章结语

西藏自治区国有企业混改是一项多层次、多线条、多程序，涉及多方利益的 系统性改革，因而，对这一主题的探讨可以有多个维度，本文希望可以从西藏自 治区国有企业混改中国资监管发挥作用视角下进行观察与思考，希望从法治层面 探讨出最有可能破解西藏自治区国有企业混改中国资监管从行政化管理手段转 向更多运用市场化法治化方式难题的途径。

在“管资本”的改革趋势下，充分发挥国资监管对于国有资本发挥资本运作 及经济引导的作用，需要不断客服国资监管的法治性困境，授权“出资人”给国 有资本投资.运营公司可以促进国资监管方式方法进一步优化。国资监管地方性 法规中关于国有企业混改的的出台，有利于监管信息化建设不断加强，地方性统 一的智能化国资监管平台逐渐建立，法治化水平不断提高。保障在“管资本”的 改革背景下，通过国有资产监管体制改革从而提高国有资本的独立性和完整性， 通过产权保护制度改革和市场经济秩序改革做到各类所有制资本的平等性的维 护，可以称为支持国有企业混合改革“大飞机”起飞的两翼”笃对决定国有 企业混改能否成功起着关键性作用的发挥。

站李一骁.交叉持股对企业均衡策略的影响分析[D].山东大学,2021.

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