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台湾地区地方政府间区域合作制度研究

作者:admin1 日期:2021-11-06 15:19:05 点击:225

摘要:台湾地区地方政府间区域合作是为了在经济全球化背景下谋求区域提升所 主动进行的积极实践,其区域合作制度受西方区域治理理念的诱发,又受历史文 化和地区特色的深刻影响。其探索路径表现为从直接的行政区划调整到地方政府 之间的功能整合,从单一事项的契约式合作逐渐形成了非正式的协调机制,力争 实现区域间全方位的沟通协调,具有丰富经验,但也暴露出了制度缺失、责任不 均、参与动力不足等一系列棘手问题。本文的目的在于系统化的介绍台湾地区地 方政府间区域合作的发展及实践,重点论述相关合作机制的构建。在文章的主体 部分梳理了台湾地区地方政府间区域合作的各项基础,然后着重阐述台湾地区地 方政府间区域合作的机制类型及特点。最后,总结区域合作的台湾经验并关注其 缺失,借以聚焦我国大陆长三角区域一体化过程中各参与地市开展区域合作的相 关经验,通过对台湾实践的反思与长三角一体化现有实践的聚焦,归纳台湾经验 在行政契约机制、法制协调机制、利益协调机制和多方共同参与上为大陆地区提 供的积极思考及需要警惕之处,探讨用台湾经验解决大陆地区长三角区域一体化 过程中存在的问题是否可行,并提出关于落实我国区域合作机制的些许建议。

当然,受技术和政策的限制,本文的研究无法实时收集更多地方性和全国性 以及世界性的最新数据,这使本文的客观性与可操作性受到了限制。同时,本文 虽然在探讨台湾地区的区域合作制度,但目的并不是提倡一般性的制度移植,而 是想通过对台湾制度的梳理可以为大陆区域合作提供可借鉴的思考方向,促进大 陆地区区域发展相关政策的充实与完善,最终建立有中国特色的区域一体化。

关键词:区域合作;地方自治;地方事权;长三角区域一体化法制协调

ABSTRACT

The regional cooperation among local governments in Taiwan is a positive practice for seeking regional improvement under the background of economic globalization. Its regional cooperation system is inspired by western regional governance concepts and deeply influenced by historical culture and regional characteristics. Its exploration path manifests itself from direct administrative division adjustment to functional integration between local governments. It has gradually formed an informal coordination mechanism from contractual cooperation on a single matter, and strives to achieve all-round communication and coordination between regions, and has rich experience. But it also revealed a series of intractable problems such as lack of systems, uneven responsibility, and insufficient motivation for participation. The purpose of this article is to systematically introduce the development and practice of regional cooperation among local governments in Taiwan, focusing on the construction of relevant cooperation mechanisms. In the main part of the article, the foundations of regional cooperation among local governments in Taiwan are sorted out, and then the types and characteristics of regional cooperation among local governments in Taiwan are emphasized. Finally, we summarize the experience of Taiwan in regional cooperation and pay attention to its shortcomings, so as to focus on the relevant experience of regional cooperation in the participating cities in the process of regional integration in the Yangtze River Delta of China. The mechanism and multi-participation have provided positive thinking for the mainland region and need to be vigilant, and put forward some suggestions on the implementation of China's regional cooperation mechanism.

Of course, due to the reality of technology and policy, the research in this article cannot collect more local, national and worldwide latest data in real time, which limits the objectivity and operability of this article. At the same time, although this article is discussing the regional cooperation system in Taiwan, the purpose is not to promote general system transplantation, but to try to provide a reference direction for regional cooperation in the mainland by combing the Taiwan system and promote regional development in the mainland. The relevant policies will be enriched and improved, and regional integration with Chinese characteristics will eventually be established. 

Keywords:regional cooperation;local self-government;local power ; legal integration of the Yangtze River Delta regional integration

目录

摘要........................................... I

ABSTRACT........................................................................... II

第一章 引言…………………………………………………………… ..1

第一节 研究背景………………………………………………………………1 

第二节 研究现状………………………………………………………………2

一、  国外研究现状………………………………………………………… 2

二、     国内研究现状………………………………………………………… 4 

第三节 研究方法………………………………………………………………8 

第四节 研究意义………………………………………………………………8

一、  地方政府间区域合作是台湾地区的现实需要………………………8

二、         地方政府间区域合作的台湾经验可为大陆地区提供借鉴…………10

第二章 台湾地区地方政府间区域合作的理论基础………………… 10

第一节 基于行政学角度的理论分析…………………………………………11

一、  传统改革主义…………………………………………………………11

二、  公共选择理论…………………………………………………………11

三、     新区域主义……………………………………………………………11 

第二节 基于经济学角度的理论分析…………………………………………12

一、  交易成本理论…………………………………………………………12

二、     资源依赖理论…………………………………………………………13

第三节 基于行为学角度的理论分析…………………………………………13

一、  利害关系人理论………………………………………………………13

二、         制度理论………………………………………………………………14 

第三章台湾地区地方政府间区域合作的制度基础:地方自治……14 

第一节 地方自治制度的“宪法”保障…………………………………………15 

第二节 地方自治团体…………………………………………………………16 

第三节 地方自治制度的内容…………………………………………………17

一、 台湾地区地方自治制度的内涵………………………………………17

二、 地方事权的划分………………………………………………………18 

第四节 地方立法权……………………………………………………………21 

第四章 台湾地区地方政府间区域合作的法律机制………………… 22 

第一节 台湾地区地方政府间区域合作的法律梳理…………………………22 

第二节 区域合作的台湾实践与相关模式……………………………………24

一、  事权委托………………………………………………………………24

二、  区域管理组织…………………………………………………………25

三、         区域协调组织…………………………………………………………26 

第五章 台湾地区地方政府间区域合作的反思与启示……………… 27 

第一节 台湾地方政府间区域合作的经验和缺失……………………………27

一、 台湾地区地方政府间区域合作的经验………………………………27

二、 台湾地区地方政府间区域合作的缺失………………………………28

第二节区域合作的台湾经验对大陆地区的启示:以长三角地区为例……29

一、  完善行政契约的法律规制…………………………………………… 29

二、  加强地方立法协同…………………………………………………… 30

三、  健全利益协调机制……………………………………………………31

四、         鼓励与保障多方共同参与…………………………………………… 32 

结语……………………………………………………………………34 

参考文献………………………………………………………………35 

后记……………………………………………………………………38 

第一章 引言

第一节 研究背景

宝岛台湾自古以来是我国不可分割的一部分,其在行政区域划分与政府层级 设计方面与大陆地区在此方面的制度同源共流。台湾日据时期结束后,国民党政 府为了确保自己在台湾地区的统治权,开始以行政命令的方式在台湾地区实行地 方自治。自此,台湾地区的行政体制分为四级,①台湾当局扮演统筹和推动整个 台湾发展的积极角色。随着人口增长和经济规模扩大,台北市和高雄市先后升格 改制为直辖市,其二者与各自毗邻的县市之间在少数公共事务领域开始展开相关 跨越行政管辖区域的合作。但除此之外,台湾当局仍然全权处理全台湾其他地区 的各项公共事务,地方政府之间不存在跨越区域间的合作事项。地方规模化的发 展与建设需要政策引领、财力支援和制度保障,但区域建设因受制于单个行政辖 区内部公权力的有效行使,推动工作举步维艰。 1998 年,台湾地区开始县市改 制升格的行政区划变革,期望通过合并县市的方法,使合并之后形成的直辖市可 以带动周边县市的区域发展,在追求地方规模化的同时更能实现区域均衡发展的 目的。时值台湾北部基隆河遭遇十年罕见的严重水患,损失惨重。在检讨基隆河 的整治过程中,台湾当局发现在处理公共事务的问题上,地方行政辖区彼此之间 开展合作十分必要。遂在 1999 年通过的“地方制度法”第二十一条和二十四条 明确规定了跨区域合作中公共事务的规制原则。

经济全球化的发展催生出新的动态经济体系,各种生产要素加速流动,这颠 覆了台湾地区原有的经济地理概念。伴随城市的高速发展,产业投资、土地使用、 环境治理、信息共享、金融贸易等进一步聚集,都会区作为一种新的空间形式逐 渐成为一种新的理念和新的发展趋势。在地方层面逐步形成了五大都会区,分别 是:“台北-基隆都会区”、“桃园-中坜都会区”、“台中-彰化都会区”、“台南都会 区”和“高雄都会区”。城市功能和服务的强化,形成了强大的外部经济规模, 但也随之带来了许多城市公共治理的难题。在交通建设、空气污染、垃圾处理等 公共治理难题面前,单一行政辖区具有天然的限制性,其资源与能力不能应对全 部难题,单一行政辖区之间以邻为壑并不能在地方竞争中脱颖而出和实现行政辖 区的利益最大化。面对竞争力提高的诉求,唯有整合区域功能,以地缘关系为基 础,由核心城市与周边区域联合,针对共同的公共问题进行跨越单一行政辖区的 合作与探讨,才能回应全球化浪潮为地区发展带来的机会与挑战。因此不同模式 的区域合作探索就此展开。

第二节 研究现状

一、国外研究现状

全球主义和区域主义的崛起逐渐暴露出单一行政辖区在独自应对区域公共 难题时的短板,法国学者卡蓝默指出“地方区域不仅是地理面积或行政实体,而 是各种关系的交合之处。”①世界各国的地方政府在跨越行政地理边界、打破行政 层级限制、消除行政职能与行政组织隔阂方面开始进行有针对性的探索。例如协 调不同组织的服务职能、整合不同地区的资源与优势等等。

(一) 日本广域行政

在日本,地方政府间的区域合作被称为“广域行政”,台湾学者纪俊臣认为 就目前所获得的资料分析来看,广域行政的机制设计最符合台湾政治环境的需 要。”②《日本地方自治》一书对广域行政中涉及的地方分权改革的脉络、地方政 府体系的构建、地方自治团体及政策制定与执行等内容进行了详细的说明。③台 湾学者林慈玲在其《日本的广域行政》一文中较为详细的介绍了日本的广域行政。 在广义上广域行政系指为应对跨越行政辖区而产生的行政需求所实施的机关制 度。狭义的广域行政是指两个以上的地方公共团体对事务的共同处理或地方自治 团体的合并。因广域行政的实施具有日本地方自治法的法源基础,所以在公权力 的行使上表现出较为具体且规范的特点。依据日本 2001 年通过的地方自治法的 规定,地方公共团体是解决跨区域自治问题的主体,其主要的组织形式有特别区、 地方公共团体的组合、财产区、地方开发事业团体等,以上这些组织的行为具有 公权力行使的效力。同时,在事务的共同处理上,采取协议会、共设机关、事务 委托等丰富的方式。多元化的机制设计为日本广域行政提供了可供因时因地制宜 的策略选择,足以说明日本处理跨区域公共事务问题的重视。

(二) 英国跨域治理

在英国,地方政府间的区域合作被称为 “跨域治理”,其以与社会服务有关 的事项为核心内容。由于英国政府全权推进所有公共事务导致政府过度负荷运 转,在一些公共服务问题的解决上人民常常质疑政府的能力。因此,英国采取了 网络社会协商治理模式,在权力机关、政府以及私人组织之间形成磋商与协调机 制,设立准自主性的非政府机关组织,该组织负责提供公共服务和处理和协调与 经费有关的问题,审查由政府作为参与方形成的特定公共事务决策并提供相关咨 询意见。④跨域治理中,政府通过提供互动的媒介既减轻了自身的负担又增加了私人组织参与公共事务的渠道。在法律制度上,依据英国 2000 年通过的《地方 政府法》的规定,英国跨域治理以社区公共策略为主要推动手段推动,鼓励居民 积极参与议会讨论的涉及重大公共措施的决策,以此达到真正掌握社会诉求的目 的,提高公共策略的民主性与科学性。

(三)美国都会区治理

美国地方政府间区域合作被称为“都会区治理”,共同的合作意愿是美国 地方政府间区域合作达成的前提。美国学者认为,跨区域问题本身具有合作 因素,①例如在河流的管理、治理与保护上往往涉及上下游区域多个行政辖区, 需各自管辖主体达成合作意愿,才能顺利推动各项改革措施的落地,达到服务效 能最大化的目的。美国学者认为合作意愿的达成需要建立在专门需求之上,其中 涉及财政资源共享和共同风险分担的意愿最能吸引各辖区政府彼此合作的目光。 同时,合作后公共问题的解决效率也是合作意愿是否达成的重要考虑因素。②面 对都会区内所发生的跨越单一行政辖区的复杂问题,各都会区内的美国地方政府 自顾不暇,基于互惠互利的目的,其采取以分工合作的方式与邻近行政辖区协力 或建立伙伴关系从而处理跨越行政辖区的公共事务。在地方政府间区域合作的组 织形式上,由于相互毗邻的行政地理辖区划归不同的行政隶属,因而导致合作模 式的多元化。其主要思路为通过建立更高层级的中心政府或都会区政府,对跨越 行政辖区的公共事务进行直接管理。同时,在美国州政府的统筹介入下,实施区 域合作的各州州长与相关学者专家共同成立磋商与沟通机制,力求协力解决区域 内共同面临的公共难题。美国学者齐默尔曼在《州际合作:协定与行政协议》一 书中详细介绍了美国州际合作的各种形式,③其通过对大量州际协定与行政协议 文本的收集与梳理,总结出通过协定或协议方式解决美国洲际问题的宪法依据并 对州际协定制定的行政程序问题以及州际行政协议的特点进行了详细介绍,在此 基础之上对于州际合作的实施过程中出现的难点提出了具有可行性的创新解答。

综上所述,国外对于地方政府之间区域合作的实践和研究主要集中于以下几 个方面。第一,对“区域”的界定强调不同层级的政府、不同隶属关系的政府以 及不同性质的部门等参与主体打破行政地理区划、职能分工的传统思维,通过相 互合作提供公共服务和管理社会公共事务。第二,强调保持各方参与主体的独立 性,不同于传统的通过更高级别的政府实施行政干预、行政区划合并等方式,地 方政府间区域合作强调通过不改变原有行政隶属关系方式保持各方参与主体原 有的独立性并基础上发挥资源禀赋和管理优势,通过行政契约、特定组织等形式进行协调与合作。第三,强调沟通与协作。地方政府间区域合作的初衷是为了整 合资源,提高资源使用的规模效益,因此合作的过程就是资源共享机制建立的过 程。同时,“地方政府间区域合作借助特定的法律程序、政策、习俗或是惯例来 构建多样化的合作平台,并由合作平台来促进彼此之间的信息共享、利益协调和 行为互动。”

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二、国内研究现状

(一)大陆地区研究现状

我国大陆地区地方政府间的区域合作发展具有起步较晚但发展速度快的特 点, 20 世纪 90 年代以来,我国为积极推进全球化进程、积极探索区域化治理, 开始了区域合作实践的不断尝试,特别是党的十九大之后,以建立更加有效的区 域协调发展新机制为岀发点,京津冀一体化建设、长三角区域一体化、粤港澳大 湾区一体化建设如火如荼的展开。从目前的研究文献来看,对地方政府间区域合 作的研究主要集中于对区域协调机制的研究、对合作协议的法律性质及效力的研 究、区域合作的组织形式以区域协作立法研究四个方面。在区域协调机制上,以 长三角区域一体化为例,长三角地区内的各地方政府作为推动区域合作的主角积 极能动,构建起长三角协调机制。其在组织结构上分为三个层级,分别是以长三 角地区主要领导人座谈会为主的决策层、以长三角地区合作与发展联席会议为载 体的协调层,以联系会议办公室、重点合作专题组、城市经济合作组为和核心的 执行层,这使得长三角区域合作项目在落实上有了执行力保障。法制层面,区域 协调机制通过多年的时间和探索,形成了磋商沟通制度和行政契约制度两种主要 形式。叶必丰教授在《长三角经济一体化背景下的法制协调》一文中认为沟通机 制是通过各地区的人大及政府之间互通信息,各方成员基于经济一体化共同目 的,自觉积极地实现联动或者采取一致措施;磋商机制是各地方政府之间直接进 行磋商和对话从而达成的法制协调机制。②行政契约制度贯穿地方政府间区域合 作的全过程,以长三角区域一体化为例,长三角区域各地市的政府或职能部门是 行政契约的缔结主体,行政契约是其缔结主体通过行政首长联席会议等形式针对 地方政府或其职能部门在行使行政权力上达成共识而缔结的一种对等性契约。③ 从区域合作的组织形式上分析,跨省联席会议是为了实现地方政府间的磋商沟通 而搭建的区域合作平台。跨省联席会议内部还形成了监督机制,目的是为了落实 区域合作协议的内容。以长三角区域一体化为例,《长三角信息合作联系会议合区域合作协议 的法律效力J].法学家,2014,6.何渊.区域性行政协议研究[M].法律岀版社:北京,2009. 作章程》中规定了监督投票机制,规定“长三角信息合作联席会议全体会议的召 开须有三分之二以上理事单位代表岀席,其决议的生效必须经到会代表半数以上 表决。”在区域协作立法上,地方立法由于在制定过程中充分考虑了地方实际情 况,在地方事项的解决上更能发挥针对性的作用以此弥补中央统一立法的空白 点,进一步健全和完善地方法治,因此地方政府间区域合作的实践过程中“重要 事项应通过地方立法和制定规章来加以保障。”针对区域协作立法的程序与方式 上,我国部分行政法学者认为区域协作立法应在现行政治体制和法律框架下采取 共同协商后起草、各自审议通过的模式,或由地方政府岀面协商签订法律文本、 地方权利机关比准的合作模式,以实现区域内地方性法规的协调和统一。以长三 角地的立法协同为例,长三角大气污染立法协作就是采取了“互补性立法的模 式”,“即共同协商,立法内容既有统一条款,又有所差异。”在实际操作过程中, 首先经过各地共同协商后,拟定立法文本的统一条款,再由各地方立法机关在统 一拟定的法律文本中分别添加符合自己地方发展实际的法律条文,最后由各地分 别将两部分条文合并成一份法律文件,经各自的地方立法机关审议后通过并在各 自的行政辖区内施行。

(二)台湾地区研究现状

在全球化的潮流之下,受公共问题的跨区域性、公共财产的规模效益、区域 经济的集聚效益等因素的影响,单一行政辖区的地方公共服务在日益复杂的社会 诉求面前几近失效,这更加突岀了区域联合发展的重要性。台湾地区对区域发展 的实践探索与理论研究不断增加,与之相关的名词有“府际关系”、“跨域合作”、 区域治理”等。

台湾都会区作为一种功能区域,其范围超过了原有行政辖区的规划。台湾当 局为了提升行政效率迎合跨区域行政的需要,于 20世纪末推行“精省计划”。弱 化省级在台湾地区行政编制上的作用,强调台湾当局和地方二级政府的作用。将 省级由最具政治影响力的地方自治团体,经由 ‘修宪'、‘制法'等政治改革程 序,精简为仅具行政区域的地理概念,不再是具有公法人资格的组织体,省级政 府由地方自治团体的地方行政机关④改制为台湾当局 ‘行政院'的派岀机关,属 混合制组织模式,而省议会会议则由地方自治团体的地方立法机关⑤改制并更名为省咨议会,该会亦系台湾当局行政院派岀机关,且是不具政策执行或政策规划 能力的省政咨询机关。”“精省计划”以减少政府层级,改善台湾地区内台湾当 局与省级政府管辖重叠的困境,解决了台湾地区过去叠床架屋的四层级制政府并 且很大程度上降低了公文传递的成本。但其缺点也尤其突岀,“精省计划”并没 有提升台湾地区县市政府作为基层政府的地位,使区域发展原地踏步。“精省计 划”后,省政府的角色完全弱化,其过去在协调台湾当局与地方基层之间关系时 所发挥的隐形功能无法被台湾当局轻易取而代之。具体表现在,首先在行政协调 功能上,省政府虽然大多数时间扮演着台湾当局派岀机关的角色,但省政府官员 与其他同为地方官员的县市政府官员进行公务上的相关合作与沟通时发挥了调 和鼎鼐的关键作用;其次,省政府作为一级地方政府,熟悉地方事务并将地方事 务作为第一考量,在推动地方发展上更能制定岀因地制宜的发展策略。然而经过 精省计划”后,省政府的权限与财政收入归属台湾当局,这让地方财政不均的 困境进一步加深。值得一提的是,省级政府在过去作为台湾当局与市县政府之间 的缓冲层,使县市政府鲜受来自中央的正面冲击。“精省计划”后,县市政府将 直面中央的决策,沦为服务中央的傀儡。“20 世纪末仓促上映的 ‘精省'工程 大戏难以掩盖粗糙的形象。此后,透过从政区划调整以解决‘精省'之后台湾区 域发展的声浪未曾间断。”

台湾地区的行政区划过于细碎且欠缺引导县市合作发展的机制,台湾当局意 识到要进行区域发展必须进行整体的通盘规划,首要措施便寄希望于从土地规划 的角度进行行政区划调整,提出“三都十五县”策略。④其主要内容是以三大生 活圈为目标,循序渐进的推动已经具备一定规模与影响力的台湾北、中、南三大 都会圈在整体上更上一层楼。而在区域发展实务上,以土地空间规划为蓝本,以 县市改制为基础,发挥政策工具的激励作用,鼓励具备改制条件的县市在改制后 带动周边区域整体成长,跨县市发展区域特色,避免岀现任何县市被边缘化的现 象。为了改变过去在区域发展方面相关配套法制莫衷一是、缺少统一规划的现象, 台湾当局 “行政院”经济建设委员会以在 1996 年所修订的《土地综合开发计划》 为最高遵循,开启了台湾地区县市改制的初步尝试。在此之后,为了进一步走岀 行政效能低效的困境, 2009 年又开始着手修改“地方制度法”,为县市合并改制 后发挥高效率的行政效能提供制度保障。2010 年,台湾地区实施地方自治届满 60周年之际,新修订的“地方制度法”为县市合并提供了法律依据,⑤也是台湾

⑤  “地方制度法”第7条规定“……行政区域合并改制为直辖市者依本法之规定……”第7条之1规定“ 县(市)拟与其他直辖市、县(市)合并改制为直辖市……经各该直辖市议会、县(市)议会同意”. 地区行政区划体制改革的分水岭。自此,在地理空间关系上相互依存、在产业发 展上优势互补、在政策执行上息息相关,但却因为县市行政区划的划分而无法资 源共享、设施共用、行政效能最大化的基层政府开始积极破除行政藩篱提岀改制 计划。据统计,共有 11 个县市政府积极讨论并争取合并改制。先后有高雄县市、 台中县市、台南县市合并改制为直辖市,并将原来台北县升格为直辖市。台湾地 区为期30年的两直辖市格局正式终结,进入“五都十七县”的新时代。①

县市合并改制从根本上解决了区域发展受制于行政区划而产生的本质问题, 但无法否认的是,县市合并改制是从地方政府惯有的保守思想岀发提岀的应对区 域发展的对策,面对台湾地区亟待区域提升的诉求,只能单一的通过扩大行政辖 区的方法予以回应,这显然无法紧跟地区发展多元化的步伐。因此,台湾地区地 方政府之间在争取县市合并改制的同时,也为区域公共事务合作积极寻求其它岀 路。 2001 年,台中市市长与台中县县长分别代表台中市与台中县签订了《中部 科学工业园区台中县、市政府合作开发协议书》。在同年举办的“台湾地区行政 革新会议”上,台湾当局提岀了要借由地方政府间签订行政契约的方式推动跨区 域合作的构想。此次会议后,台湾当局内政部还专门举办了“地方自治团体跨区 域事务行政契约之订定”研讨会,鼓励地方政府之间通过鉴定行政契约的方式开 展区域合作的积极实践。 2003 年,台北市与基隆市签订《区域间都市垃圾处理 紧急互助协议书》,用行政契约的方式明确了两地市在垃圾处理上的合作方式为 台北市代基隆市焚化垃圾,基隆市代台北市掩埋焚化垃圾的底渣。这为台湾地区 各县市之间跨区域共同治理提供了良好的合作样板。为了高效整合区域内各县市 的有效力量,共同跻身国际舞台, 2003 年,台北市政府举办“地方政府间策略 性伙伴关系建立之研究”,由过去追求区域合作,转向寻求地方政府之间功能整 合、发展区域治理的新机制。为了发挥制度规范在激发行政效能上的鲜明优势, 2004 年,在时任台北市长马英九的倡导下,位于台湾地区北部的八个县市的相 关地方首长达成跨区域合作与治理共识,共同成立“北台区域发展推动委员会”, 该委员会以区域规划联盟为核心,作为一个多功能的政治协商和区域性事务协调 组织,其成员之间共同订立组织章程,签署共同宣言,在组织层面、功能层面、 执行层面均具有显著的制度优势。为了弥补在推动地方政府之间跨区域合作时行 政法体系方面的空白,为区域合作可能涉及的事权转移提供法律依据, 2010 年, 台湾当局 “立法院”通过“地方制度法”部分条文修正案,以完善各县市进行 跨区域事务合作的机制,为区域合作从行政程序与职责划分上提供了法律依据和 程序规则。

经过近些年来的不断实践与探索,台湾地区在地方政府间区域合作方面逐渐形成了具有普遍性和常态化的区域合作机制。除上述签订行政契约和成立区域性 事务协调组织外,还存在私法规范下的合作,例如通过成立有限公司或法人组织, 实现投资主体统一,或是为特定的合作目的而设立组织,例如针对自来水供应, 下水道管理、垃圾处理、公共文化设施的维护等,但此种方式以得到地方政府相 关权利的授予为前提。同时,积极探索多部门合作途径、新设区级地方政府、契 约外包等形式,通过行政事权与政府职能转移,使地方自治事项得到优化实施, 实现整个区域内资源的优化配置,缓解不同治理主体因能力不均而导致的区域发 展差异。

第三节 研究方法

本文在理论上运用文献分析法,除了通过网络搜索相关背景资料,以期掌握 最新且最正确的资料之外,还通过对包括专业书籍、期刊、博硕士论文以及研究 报告在内的相关学术著作进行研读,梳理当前台湾地区的区域合作理论,为本文 提供论述的基础依据。此外,通过对相关报章杂志及新闻的搜集整理,总结台湾 地区地方政府间区域合作的相关实践。同时,通过对相关政府文件、指导计划、 委托研究报告、政策纲领以及相关法律制度进行分析,结合台湾地区相关区域合 作实践,归纳法制框架下,台湾地区地方政府间区域合作的相关模式。

除了总结台湾地区地方政府间区域合作的相关制度外,本文还运用了比较研 究的方法,通过区域与区域之间的对比,将目光聚焦于大陆长三角地区,通过梳 理长三角一体化发展脉络,为新时代长三角一体化发展提供策略思考与趋势借 鉴。

第四节 研究意义

回顾 21 世纪已经过去的近 20 年,随着欧盟区域整合与中国大陆地区城市群 的发展,全球吹起了区域发展的热潮。台湾地区的地方政府因其所管理辖区域内 有限的人口数量和土地资源,难以凭借经济规模在国际竞争中保持优势,这迫使 其区域治理与发展方式必须有所改变。就大陆地区的区域合作发展而言,我国台 湾地区与大陆地区自古以来同根同源。在经验借鉴上,一方面,台湾地区从过去 的日本殖民历史中吸收了日本地方制度的改革经验;另一方面,台湾地区作为我 国自古以来不可分割的一部分,地方行政制度与大陆地区同源共流,其区域合作 经验更具有直接借鉴的作用。

一、地方政府间区域合作是台湾地区的现实需要

台湾地区内部各单一行政辖区在政治因素和社会因素上存在诸多羁绊,致使 在区域化和全球化的竞争中难以占据优势。就政治因素而言,台湾地区的地方政 治结构与行政结构不对称,行政区无法重划或重划之后不尽如人意,造成了地方 政府与行政结构之间产生了摩擦性矛盾。“长久以来地方行政区域,未能依据政 治经济的发展而适时调整,地方发展受制于地方政府的预算编列,导致行政区域 变成了地方发展的障碍。”①组织机构的设置也因为“精省计划”的实施,致使虚 化后的省级功能不再具有的跨区域整合县市资源的权力。这使得核心城市向周边 区域无限扩张变得有机可乘,跨越行政辖区的合作项目由于地方政府缺乏上级行 政主体的行为认可和权利授予或是各行政辖区之间由于功能互相重叠造成的权 责混乱、资源配置无序、成本分摊不均且无依据、各地政策冲突等一系列问题, 导致核心城市与周边地区之间的竞争更为激烈,陷入了财政能力差异进一步扩大 和税收、收入更加分配不均的无限循环。因此,构建统一的地方政府间区域合作 制度成为遏制城市无序发展的重点措施。社会因素方面,本土意识严重阻碍了台 湾地区地方政府间区域合作的实践。长期以来,台湾地区地方政府对公共服务的 提供和公共设施的配套一直以行政辖区为边界,行政辖区之间的竞争关系使其固 守自身利益,这对实现公共事务在更广阔的空间上整合配置产生了极大的阻力。 用传统方式对行政辖区进行管理在应对许多空间上跨越行政区域的公共难题时 显得心余力绌。受传统行政辖区利益观念的影响“来自如此紧密生活圈的民意代 表,也因行政区域造成的选区利益冲突,彼此对立严重”,②因此,必须打破行政 辖区的管理者和辖区内的公民固守本土意识,在公共政策的选择上进行区域内在 整体性上的宏观考虑,避免区域治理片段化,使地方政府间区域合作关系名副其 实。

虽存在上述根深蒂固的阻碍,但台湾地区的区域合作仍然具备诸多可行之 处,台湾学者从经济学、管理学、社会学、法学等不同领域进行了深入的分析, 例如台湾当局 “行政院”为鼓励区域发展而岀台相关政策,以财政辅助款作为 促进区域发展规划的诱因,“依照此设计,地方政府所提岀的计划案,若具有区 域性、跨域性质且经过地方区域平台讨论,将可优先获得补助。”③又如,从法律 地位方面岀发,尽管依据 “地方制度法”将台湾的地方自治团体分为直辖市、 县(市)以及乡(镇、市)三个类型,但直辖市和县市的法律地位近乎平行,这 使得各地方自治团体在针对区域合作事项进行协商时具有平等的法律地位,为针 对有关自治事项开展区域合作提供了便利。

从过去对台湾地区地方政府之间区域合作的研究中可以总结岀,台湾地区地方政府间区域合作围绕个别公共事务的共同解决为切入点展开探索,逐步扩大到 更多公共服务领域,以行政协议为合作文本,逐步搭建区域合作协调机制平台。 因此,有必要通过对实践中阻碍区域合作的利益协调障碍、法律规制模糊、执行 机制缺失等困境从法律机制的角度进行更加深入的分析和总结,为区域合作模式 注入更多制度保障力量。

二、地方政府间区域合作的台湾经验可为大陆地区提供借鉴

过去的许多研究认为,台湾地区推动区域合作未达理想状态的症结在于行政 体系与法治的不完善,以及缺乏妥善的互动机制,在环境管理、基础建设与公共 服务提供等各方面的区域合作实践均乏善可陈。在区域合作事务的执行上,政府 组织冗余、政治无能、自治财政肿胀、公共服务品质低劣、政治生态腐化等问题 的存在,加上政策执行与资源使用效率低、监管不力等现象,以及地方政府专业 能力不足、人力素质不平衡、公民参与公共事务能力不足等问题,导致地方政府 行政调配能力难以提升,更局限了跨域合作的可能性。这值得大陆地区在相关问 题上更加警惕。但也应肯定台湾地区近年来在地方政府间区域合作制度方面的积 极探索,其实现路径从零星的个案合作,逐步形成非正式的协调机制,并最终趋 向确立制度性的跨区域治理模式发展,力图对治理实践中阻碍合作的利益协调障 碍、法律规制模糊、执行机制缺失等困境加以解决,这为大陆地区在探索区域合 作方面提供了思考和借鉴的方向。

我国大陆地区针对地方政府间区域合作的研究与实践虽然起步较晚但发展 迅速,特别是大陆长三角地区作为正在崛起的世界第六大城市群,近几年的迅速 成长有目共睹。步入新时代的长三角高质量一体化发展被寄予无限厚望,是具有 代表性的我国区域一体化发展的缩影。因此,本文在最后重点以长三角地区区域 一体化的相关内容作为类比对象,就实力排名来看,长三角地区与台湾地区在排 名上虽有先后差别,但相差不大,在科研水平、经济水平和城镇化水平上,两区 域旗鼓相当。长三角地区区域合作的现有经验与丰富实践可以准确甄别台湾经验 在对大陆地区的可行性,做到批判的吸收与借鉴。台湾地区自上世纪开始探索以 区域合作引领区域发展以来,及早在制度保障、立法引领等方面进行探索,在法 律层面构建起了以“地方制度法”为核心的区域合作体制机制。本文旨在通过对 台湾经验的梳理,为新的历史机遇下大陆长三角地区在地区沟通协调、地方利益 分享和制度协同供给方面提供有效的法治思考路径。

第二章 台湾地区地方政府间区域合作的理论基础

台湾地区地方政府间区域合作理论受到西方行政学理论的诱发,同时也体现 出具有本地区背景的政治、经济、社会因素的深刻影响。从行政学的角度出发, 台湾地区地方政府间区域合作的理论基础受到传统改革主义、公共选择理论、新 区域主义三种不同角度的影响。如果将经济与行为分别作为横轴和纵轴两条坐标 为考察标准,交易成本理论与资源依赖理论则更靠近经济坐标轴的一端,而制度 理论与利害关系人理论则包含更多行为学的因素。

第一节 基于行政学角度的理论分析

一、传统改革主义

传统改革主义认为跨区域合作主要是从结构途径上来促成合作,受传统的 “行政区行政”的理念影响,基层公共事务的处理以行政管辖边界为前提,因此 需要从政府组织结构上进行改革。传统改革主义又被称为“合并主义”,主张通 过行政区划合并改制的方式,调整行政区划,致力于通过建立单一的全功能的具 有全区域统辖能力的大区域政府取代原本区域内零散的小地方政府。这有利于实 现政府规模的合理化,重新进行资源配置,促使原先资源不足的地方得到发展。 同时,区域政府作为区域内唯一的决策中心,可以均衡地方财政,以求突破区域 发展瓶颈,带动周边区域永续发展,直面迫切的都市化建设诉求。

二、公共选择理论

公共选择理论强调功能的整合,通常是通过地方政府之间行政协议、行政契 约等方式发展合作关系,达到地方政府之间功能整合的效益。台湾地区都市圈的 迅速成长不仅带来了区域实力的提升,也带来了新的层出不穷的城市问题。过去 全天畅行无阻的道路如今在高峰时段变的水泄不通,伴随着犹如破竹之势的涨幅 如今房价变的越来越无法企及,春和景明变成了雾霾重重。在无法改变行政区划 的情况下,显然需要地方政府之间整合功能开展合作,共同应对具有外部性的城 市难题。在区域合作体制上,公共选择理论为处理辖区内的共同事务提供了更多 的选择权,对公共选择理论的应用贯穿于地方政府间行政契约、区域联合会以及 政府职能转移等实践。

三、新区域主义

新区域主对上述两种理论各取所长。传统改革主义和公共选择理论均以区域 发展的规模效益和公共服务的效率及效能作为关注的焦点,认为区域内部各地方 政府之间的竞争或合作可以为区域的整体发展提供原动力。新区域主义综合了传 统主义主张的地方合作体制与公共选择理论所主张的地方竞争的体制,重点关注 区域之间综合治理形成的网络关系,主要讨论地方与地方之间通过外部协调来达 成联合治理,认为除了地方与地方之间水平方向的网络联系之外,也包含地方内部的整合以及地方与 “中央”之间垂直方向的网络联系。

综上所述,针对区域内各地方政府共同面临的公共问题时,传统改革主义往 往通过建立单一但功能全备的区域地方政府加以解决,即通过合并的方式。此方 式虽然大大削减了各地方政府之间相互协调的成本,但也存在无法避免的弊端, 一旦区域政府的规模过于庞大时,信息的传递效率与公共服务的提供质量将不容 乐观。公共选择理论则认为应该提倡区域之间各地方政府之间的竞争,通过竞争 淘汰落后的公共服务,更新过时的行政管理方式,从而在回应区域内居民的诉求 上更具效率。但公共选择理论也具有较大的缺失,其无法保证地方政府之间在竞 争中处于绝对公平的地位,且在利益协调上容易造成地方之间盲目竞争和垄断的 不良后果。新区域主义强调各地方政府的规模和实力虽然在独自应对公共问题时 具有局限性,但通过区域内各地方政府之间签订行政协议、构建沟通协调机制、 成立区域合作组织等形式,不仅可以解决区域公共难题,还能达到行政区域合并 之后带来的经济规模,在避免了组织冗余和资源重复投资的同时,协力达成以区 域经济的提升带动地方发展的目的。

第二节 基于经济学角度的理论分析

一、交易成本理论

交易成本理论以成本的高低作为第一衡量标准,认为地方政府作为理性的 “经济人”在判断是否开展区域合作以及采取何种方式进行区域合作时主要的判 断依据就是交易成本的高低。其中,行政辖区对资源的专属性程度、地方政府之 间的沟通与协调成本、机会主义风险以及地方政府之间互相信任的程度都将作为 交易成本的影响因素,成为地方政府之间是否开展区域合作的决策依据。①交易 成本中的监督成本和执行成本在监督和确认地方政府间开展区域合作时各方成 员遵守协议、积极完成各自义务以及对未遵守协议成员的惩罚提供了理论支持。 交易成本理论可以解释阻碍合作形成的原因,运用交易成本理论,台湾学者对台 湾地区地方政府之间达成合作的心态、促成合作的机会以及合作过程中的制度障 碍等进行了分析。②但交易成本理论也存在一定的局限性,其对经济成本的过度 关注导致在达成合作的过程中容易忽略了行政权力和其他一些难以量化的事务 对区域合作的影响。

二、资源依赖理论

资源依赖理论的主要研究内容是外部控制对组织生存的影响,涉及组织对外 部资源的依赖程度以及该组织如何获得外部资源两个方面。①资源依赖理论认为, 组织是一个开放的系统,其在一个不确定的环境中运行时无法独立存在,必须与 外在的环境或其他组织进行不间断的互动。为了取得组织生存所必备但组织本身 缺失的资源,需通过以物易物的方式与其他组织进行资源交换。换言之,组织的 最终目的是为了生存,但由于其自身可能没有生存所需要的资源,需要另外一个 组织来提供,由此便产生了资源依赖。资源依赖理论认为一个组织的外部资源对 该组织行为的限制和影响是决定该组织生存的重要影响因素。组织之间的资源交 换以权利为核心,一个组织会在判断自己所拥有的资源的优劣程度之后决定是否 与其他组织进行资源交换以获得或加固在竞争中的优势地位。②资源对组织的重 要程度、组织对资源的占有程度和支配使用能力、组织对资源控制的集中程度等 均影响一个组织的对外依赖程度。因此,为了降低甚至消除因对外依赖而产生的 未知因素,组织往往会采取两种方法予以应对:一种是增强组织本身对重要资源 的占有程度和支配能力以减少对其他组织的依赖;另一种是组织通过取得其他组 织对其资源依赖的决定权,即相对于其他组织而言,增加组织本身的权利。台湾 学者认为,资源依赖理论包含了权利不平衡性与权利的相互依赖性,地方政府间 区域合作正是由于权力相互依赖和资源相互依赖的结合导致组织成员之间为了 实现自身的生存和争取更有力的发展机会而选择向外获取资源与权利。③以资源 依赖理论为依据,组织之间因资源上的优势互补而产生了守望相助的合作关系。

第三节 基于行为学角度的理论分析

一、利害关系人理论

利害关系人理论描述的各利害关系人之间的关系脉络,其主要内容是阐明利 害关系人之间的角色关联。利害关系人即受到组织影响或能够影响组织达成既定 目标的团体与个人,不仅包括组织内部的相关个人,而且随着其外在范围的不断 延伸将足以影响组织或被组织影响的团体或个人都认为是利害关系人,但利害关 系人并非均参与组织的决策过程。利害关系人理论可以界定合作组织的形式、审 视利害关系人之间是否处于平等地位,揭示了在一个组织中不同类型的利害关系 人的主张对组织的运行与发展带来的影响作用。④

二、制度理论

制度作为一种社会规则,其最初的目的在于通过规定禁止实施何种行为和何 种条件下可以从事何种行为来限制和规范人际互动。组织与制度之间的良性互动 在于,组织因遵守制度而获得发展机会,同时组织又在发展实践中完善制度。①换 句话说,制度约束或引导组织的行为,而组织行为会反过来揭示制度的缺失以及 促进制度的完善。制度理论认为,制度在合作中作为关键媒介而存在,制度是将 单一个体的行为与集体行为之间相互关联的粘合剂。②就台湾地区而言,由于政 党属性的不同,地方政治生态的恶化致使台湾当局与台湾地方之间、各台湾地方 政府之间的政治对立愈发严重,唯有从制度上入手,从少数的个案合作开始,使 各地方政府之间逐步确立区域合作共识,通过非正式的联席协调机制进展至正式 的制度性的区域合作机制。制度理论旨在强调制度背景的重要性,可以解释组织 为何采取此种行为或组织之间存在特定关系联结的原因及组织运行的脉络。③例 如台湾学者李长晏从制度层面分析了大甲溪流域管理问题,涉及对地方事权的分 析、是否需要地方参与以及是否成立专门机关负责全流域整治等三方面。④制度 为组织之间的合作提供规则以保障组织合作的顺利,组织之间的合作则为制度的 完善提供持续发展的实践补给。因此,制度理论非常适合解释组织与环境之间的 关系,也非常适合解释跨组织关系,⑤这为我们了解组织能发展至今的背景原因 提供了理论积淀,同时也启发我们思考未来组织发展的新建议。

第三章 台湾地区地方政府间区域合作的制度基础:地方自治

地方政府间区域合作是在地方分权改革、区域一体化发展、信息化、全球化 等潮流等共同作用下催生的一种区域发展思路。地方事权的内容与权能制约着地 方政府在区域合作过程中责任承担、义务履行和利益分享,使地方政府在区域合 作的开展过程中拥有更多选择权和发挥更强的自主性。地方政府所获事权的自主 性越高,就越有机会在辖区内实施有针对性的发展策略。然而,行政隶属关系的 地理区划限制阻碍了地方自治在区域功能统筹上发挥积极作用。因此,若想在不 改变行政隶属关系的前提下打破行政辖区边界的设置,就需通过跨越单一行政辖 区合作的方式汇聚解决公共问题的合力,补强单一行政辖区面临的发展短板。地 方自治赋予地方政府自主性,可有效行使地方行政权,决定地方事务的执行与处理。地方自治的法律意义在于团体自治。台湾地区的地方自治制度赋予地方政 府自主决定地区事务的权利,其基本思路为地方自治被认为是一种地方政治制 度,其实施过程中所反映的民众诉求需要一个有权利能力的团体承受,此时获得 自治权的地方即可成立一种地方公共团体,在行政法学上也被称为“地方自治团 体”。地方政府属于普通地方公共团体的一种。台湾地区的地方自治团体可分为 直辖市、县(市)、乡(镇、市)三种,地方自治团体具有公法人地位,其可以 作为行政主体在地方自治中提供公共服务,也可以成为行政契约的缔结者。台湾 地区“宪法”依据“制度保障说”对地方自治制度提供根本法性质的法律保障, 为台湾地方政府在地方事权的实施过程中避免台湾当局的过多干预提供了保障, 也为地方政府间区域合作过程中权力的运用提供了防御台湾当局干预的制度屏 障。台湾地区“宪法”对地方自治团体拥有的基本权利予以确认,其中地方立法 权便是核心之一。依据台湾地区“地方制度法”的规定,地方自治团体有权能完 整的地方法规制定权,以自治事项为主要边界的地方立法权可通过自治条例的制 定规范区域合作的参与主体、参与事项及法律程序,为地方政府间区域合作的开 展提供更具协同性的法制保障。

第一节 地方自治制度的“宪法”保障

台湾地区实施地方自治的主张可以追溯到孙中山先生的建国大纲②,但并没 有被台湾地区的现行“宪法”完全采纳。台湾地区现行“宪法”对于地方自治的 明确规定具体包括以下方面:第一,建立省、县体制,并承认直辖市、省辖市; 第二,对于地方自治设有专章内容,其主要规定包括:在“宪法”第十章 “中 央”③与地方之权限中,就“中央”立法并执行的事项、④“中央”立法并执行 或交由省县执行的事项、⑤省立法并执行或交由县执行的事项、⑥县立法并执行的 事项⑦均设有详细的列举规定;第三,“宪法”将权限划分不明确的部分以“均 权”原则作为补充判断的依据,并以台湾当局 “立法院”的决议当作手段。即 按照台湾地区行政法领域的均权理论,具体可理解为若事务的处理需要举 “全 国”⑧之力且 “全国”范围均受一致的影响时,该事务属于 “中央”,当事务的 影响范围仅限一省区域时属于省,当事务发挥作用的范围仅在一县区域内时属于当事务的管辖权存有争议时由“立法院”通过相关方式解决;第四,“宪 法”明确规定地方以“中央”所规定的省县自治通则为依据,制定相关省自治 法、县自治法。第五,“宪法”明确规定了地方的选举制度且规定地方议会有立 法权;第六,“宪法”明确规定了当省与“中央”存在争议时的处理机制,具 体包括省自治法制定之后需交由“司法院”审查、省自治法规与“中央”法 律相抵触时交由 “司法院”解释、以及省自治法实施过程中若发生重大障碍由 “司法院”召集有关方面陈述意见以及组织委员会解决,⑦以上条文均显示出“宪 法”对地方自治的高度保障;第七,“中央”掌握行政区划变动的权利,以免 省自行独立或自行宣告合并。

从文义解释和体系解释方面进行分析,在台湾地区现行 “宪法”规定的框 架下,地方政府具有双重性质,一方面为地方自治机关,另一方面,在办理“中 央”或上级政府事项时为国家机关。台湾地区的地方自治实质是在 “宪法”、法 律和台湾当局行政体制下进行的地方自主治理,地方基层不能超越台湾当局。

第二节 地方自治团体

台湾地区“宪法”虽然规定了省、县、直辖市实施自治,但对于地方自治团 体却未作定义。依据“地方制度法”第 14 条的规定,台湾地区的地方自治团体 分为省、县(市)与乡(镇、市)三级。“地方制度法”第 2 条将地方自治团体 定义为“依本法实施地方自治,具有公法人地位的团体”。实践中,台湾地区的 地方自治团体需具备三个构成要素:第一,区域的构成要素。即在整个台湾地区 领域内具有一定的管辖区域;第二,人的构成要素。即在自治团体的管辖区域内 有居住的公民;第三,法律制度的构成要素。即该团体必须具有法人人格,并且 具有处理地方事务的自治权。综合以上构成要素,台湾学者将地方自治团体定义 为“以 ‘国家'领土的一部分为管辖区域,并以处理此管辖区域内公共事务为 其存在和设立的目的,为达到该目的在一定范围之内具有管理、经营其财产并对居民行使包括税收权在内的统治权的团体。”地方自治团体在性质上属于公法人 社团,但地方自治团体与台湾当局的派岀机关在本质上又大不相同。地方自治团 体行使的权利中包括了地方立法权与地方行政权,而派岀机关的设立旨在分担地 方行政职能。台湾地区的地方自治团体是地方自治制度的执行主体,其具有丰富 的权能,其权能效果主要表现为:第一,台湾地区的地方自治团体由于具有独立 的法人地位,因此可以与台湾当局分享治理台湾地区的权力并拥有自己的立法机 关以及行政机关。第二,在法律允许的范围内,地方自治团体可以通过税收和 征收等方式增加财政收入。地方自治团体可以基于其行政辖区的治理权力,对居 民行使一般的、概括的统治权。同时,为增进居民的福祉,地方自治团体也具备 提供种种公共事务的事业主体地位。这为区域合作中地方政府扮演积极寻求破解 区域公共难题岀路的角色发挥了支撑作用。第三,地方自治团体因具有法人人格 而成为权利义务的承受主体,能够基于其自身的意思表示,以自己的名义,自我 负责,行使立法权及行政权。在地方政府的区域合作实践中,普遍采取签署行政 契约的方式明确区域合作事务中的权利义务,地方自治团体拥有完整的权利能 力、行为能力和责任能力,因而有资格成为签署行政契约的主体。第四,地方政 府的各个部门作为行为主体,其在权限之内的一切合法行为的法律效果由作为公 法人的地方自治团体承担。若地方自治团体丧失公法人资格,则法律效果由国家 承担,这为区域合作事项的落实和责任追溯上提供了有效的执行力支持。

第三节 地方自治制度的内容

一、 台湾地区地方自治制度的内涵

台湾地区的地方自治制度反映的是单一制框架下台湾当局与地方之间的关 系安排。台湾当局承认台湾地区的地方政府具有自治权,有权利处理地方本身的 固有事务或者办理台湾当局的委托事项,同时在一定程度上受台湾当局合法性和 适当性的监督。“地方制度法”明确规定直辖市、县(市)、乡(镇、市)为具有 公法人地位的地方自治团体,将省政府定为台湾当局“行政院”的派出机关。③ 此种立法方式也恰恰表明了如果地方团体仅为台湾当局的派岀机关,受台湾当局 如臂使指般指挥和监督而不具有独立的立法人格,那地方自治将是名不副实的。 唯有台湾当局内部承认地方自治团体具有独立的法人人格,在处理地方事务上具 有相对于台湾当局的独立性,地方自治制度才是名副其实。地方自治制度赋予了地方政府自主管理地区事务的权利,在处理台湾当局与台湾地方政府的关系上具 有发挥了防御的功能。台湾当局与地方自治团体之间不是上下级关系,地方自治 团体无需做到上令下从。一方面,地方自治团体不是台湾当局政府的派出机关, 对待与辖区内居民的生活有密切关系的事务时,地方自治团体具有自行实施的固 有权限,这有效抑制了台湾当局的政策命令在地方的发挥;另一方面,地方自治 制度的防御功能意味着地方自治团体是最能判断地方特殊的利害关系与情况而 采取因地制宜措施的角色,台湾当局政府在此时不能胜任准确性的要求。因此, 面对日新月异的都市成长,台湾地区的地方政府有权力作出符合区域发展趋势的 地方合作规划;面对层出不穷的地方公共难题的烦扰,区域间各地方政府更应发 挥自主性,通过不同方式的区域合作,因地制宜的为地方居民的人权保障和福利 提升保驾护航。从现有经验可以看出,将地方事交由地方办,具有快速性且能反 应地方特色,有助于人民的凝聚力与地方风貌的展现,从而使台湾地区整体具有 多样性与丰富性。

当然,必须承认的是,就整体性而言,台湾地区地方的区域发展规划必须符 合台湾当局的总体规划,台湾地区地方政府的运转更需要遵守台湾当局的政策制 度。台湾地区地方的安定繁荣与整个台湾地区息息相关,若台湾全区域的发展处 于一贫如洗的状态,那台湾地区地方的发展必然无法实现安定繁荣的提升。

二、 地方事权的划分

“台湾地区的地方自治制度并不意味着台湾地方政府在其行政辖区内享有独 立的主权,不受台湾地区整体目标的约束,可以肆意与台湾当局为敌,造成地方 割据的现象。”②台湾地区地方自治制度对台湾当局与台湾地方之间的权责分工有 较为详尽的制度安排。一方面,台湾当局与台湾地方的权限划分在追求效率效能 的原则与结构上做了必要设计,“以此保证台湾当局与地方之间必须有明确划定 的权限才能各司其事、各安其位、各筹其钱、各负其责。”③另一方面,权限划分 并不反对遇有重要、困难或特殊情形时台湾当局与台湾地方进行合作或者由台湾 当局直接接管。因此,台湾地区“宪法”就台湾当局与地方行政区权限的划分问 题进行了列举式的规定,台湾地区“宪法”于第 107条规定了由台湾当局立法并 执行的事项、第 108条所列举的事项由台湾当局立法,在执行可以交给省县执行, 第 109 条规定了省同时具有立法权和执行权的事项,此类事项也可以交由县执 行,第 110 条规定了县立法并执行的事项。另外以 “均权理论”为出发点,“宪 法”在第 111条规定若遇到上述未列举事项发生时,依据事务的性质进行不同的划分:若事务涉及台湾整体区域利益时由台湾当局处理,仅以省域为全部影响范 围时由省统筹,若事务的处理仅凭借县市的力量就可以完全解决,则该事权归属 县市。若事权的归属在各级政府之间发生争议时,则交由台湾当局“立法院”主 持相关的协调工作或直接决定事权的归属。详读上述条文,第 107 条、 108 条所 规定了台湾当局专属管辖的事项,这意味着台湾当局享有的权限具有排他性,原 则上地方自治团体对于上述法条中所列举的事项没有任何行政权或立法权。除非 台湾当局将之委托给地方自治团体办理,否则地方自治团体对该事项无任何权 限。

台湾地区的地方事务按照性质可以分为自治事项与委办事项,这是对地方事 权的内容进行的区分。自治事项是完全划归地方自治团体处理的事项,委办事项 是原本应由台湾当局办理,但台湾当局又将其委托给地方处理的事项。针对以上 两类事务,地方自治团体可以分别制定相关事项的执行依据,即针对自治事项制 定自治法规,针对委办事项制定委办规则。台湾地区“地方制度法”第 2 条对自 治事项与委办事项作了明确界定,其将自治事项规定为“地方自治团体依‘宪法' 或本法的规定,得自为立法并执行,或法律规定应该由该团体办理之事务,而负 责政策规划及行政执行责任之事项。”但这并不意味着如果“宪法”或者法律将 某一事项列为自治事项,则此事项对地方自治团体而言就排他的享有相应的权 限。台湾地方自治制度并不是高度自治,依据 “地方制度法”的相关规定,自 治事项的权限范围仅包括地方自治团体的部分立法权与部分行政权,台湾当局对 自治事项的权利内容往往有所保留,台湾当局在某种程度上往往通过行政权的方 式对地方自治事项予以干预。例如就直辖市的公职人员选举任免事项而言,依据 “地方制度法”第 18 条第 1 款的规定,该事项属于直辖市的自治事项,但直辖 市进行公职人员选举的依据是 “公职人员选举罢免法”,该依据并不是地方自治 团体制定的自治法规。依据“地方制度法”第7条第1项规定,①直辖市的公职 人员选举罢免在“地方制度法”上明文规定为直辖市的自治事项,但是台湾当局 对此同时拥有广泛的执行权,直辖市只不过提供支援。因此,为了使地方自治权 在实践中更具有操作性,地方自治事项的边界轮廓更加清晰,“地方制度法”在 部分条文中采取了列举式规定的方法。例如,第 18 条至第 20 条分别列举了直辖 市、县(市)、乡(镇、市)的自治事项,尤其是就县(市)与作为其下级的乡 (镇、市)之间的权限划分。同时,对于县乡各自的权限在事务管辖上的区别做 了列举式说明,例如,“地方制度法”第 19 条第 9 款规定了卫生环保事务是县市 的自治事务,县市对其本区域内所有的卫生环保事务由自主决定的权利。同时,

①直辖市、议员的选举,由“中央”选举委员会主管、并指挥监督直辖市选举委员会办理。直辖市的里长选 举则由直辖市选举委员会办理.

第 20 条进一步明确乡(镇、市)针对环境卫生事项仅仅可以自主决定废弃物的 清运及处理。“宪法”与“地方制度法”中对地方自治团体自治事项边界的划定, 为地方政府间区域合作事项的选取提供了法源依据。自治事项涉及区域合作中行 政契约的标的。围绕自治事项,台湾地区的地方政府之间达成发生、改变或者消 灭行政法上权利或义务的合议,明确彼此在区域合作中的权限分工与违约责任。 至于委办事项,“地方制度法”第 2条第 3 款的规定为委办事项的处理提供了法 律指引,其规定委办事项是上级政府交于地方政府办理的事项,其原本是不属于 地方的事务,却因上级政府的行政授权而拥该项事务的行政执行权。负有处理委 办事项职责的地方自治团体需要在上级政府的监督和指导下依据相关法律和上 级制定的法规或规章对委办事项进行针对性处理。因此,在规则制定上,地方自 治团体仅能依法律明确规定或依职权而制定委办规则。针对委办事项,台湾地区 的地方自治团体无法自主开展区域合作,仅能在所有的合作主体均得到台湾当局 相关的事务授权且台湾当局同意参与合作的各地方自主团体的行为时,区域合作 才能在各地方自治团体之间展开。

地方事权的界定还涉及台湾当局与台湾地方政府在功能上的划分,这是对涉 及地方事权的机关设置和机关的行为监督上进行的区分。台湾地区“宪法”将台 湾地区内所发生的事项区分为三种。第一种是由台湾当局立法并执行的事项,规 定在“宪法”第 107条与 108条前段。毋庸置疑,此类事项必须由台湾当局立法 并执行,台湾当局必须针对此类事项在地方设置行政机关,地方政府具有针对此 类事项进行立法或决策时在程序上的参与权。第二种是由台湾当局立法而委托地 方执行的事项,规定在“宪法”第 108条所列举的事项中,此类事项若台湾当局 “立法院”决定划归地方,那么地方有补充立法权与个案执行权,台湾当局作为 上级机关享有监督权。此种监督权的程度较深,一般而言包括合法性与合目的性 监督,贯穿于事前事中和事后全过程。第三种是地方自治事项,规定在“宪法” 第 109条有关省的自治事项和第 110条有关县的自治事项。针对此类事项,地方 享有自行立法与执行的权利。上级机关同样享有相应的监督权,但此时的监督权 与第二类中的监督权相比程度较弱,只进行合法性监督,且大多数为事后监督。 “地方制度法”同样针对台湾当局与台湾地方政府之间、地方政府与地方政府之 间在权限划分做了具体规定。更详细的是,依据“地方制度法”的规定,在地方 层面,可以依据地方政府的层级的不同更细致的区分为直辖市、县(市)的功能 与乡(镇、市)的功能。其中,直辖市、县(市)的功能主要体现在作为公共安 全法律的执行机关与承担设施兴建与维护责任两方面。台湾地区的公共安全法律 大多数由台湾当局立法,以委办事项的方式交给地方政府负责执行。这是由于公 共安全事务的数量过于庞大且涉及范围广泛,台湾当局作为台湾地区的最高行政 机关无法亲力亲为,只能通过行政立法或行政命令的方式在上游进行监控,督导 台湾地方政府执行。台湾地区直辖市、县(市)政府作为设施兴建与维护机关, 其在此方面承担的事务属于自治事项。依据设施的规模大小,地方政府所采取的 政策种类各不相同,政策执行的难以程度有大有小。其大致可以分为两种:“一 种是各种具有外溢效果的重大经济建设计划,例如港口、码头、污水处理厂等修 建与维持;另一种是凸显区域内部功能的设施兴建与维护。例如学校、养老院、 图书馆、游泳池、青少年养育中心、文化中心等公共设施。”①在此功能的承担上, 直辖市与县(市)政府常常面临相关设施的设置是否不足或过当、新建完成后设 施的服务水平如何维持或与时俱进等棘手的问题。总体而言,地方政府作为自治 事项的立法与执行机关,就辖区内的文化、艺术、体育、休闲、观光、景观、政 府内部组织与管理等在性质上属于利用地方资源办理的事项享有较为充分的立 法权与执行权,是上述事项的立法机关和执行机关。

地方事权在功能上的区分为区域合作中在台湾当局与地方政府之间或地方 政府与地方政府之间成立相关组织协调机构提供了法律指引,为搭建多元化的区 域合作平台提供了制度保障。通过区域合作的组织协调,台湾地方各行政辖区通 过合作集中各方资源修建大型设施及大型设施的日后维护,避免同类小场馆的重 复修建,达到了开源节流和增收节支的目的。

第四节 地方立法权

地方立法权以自治事项为规范对象,在本质上是一种形成权。地方立法权存 在一定的内在边界。首先,地方自治制度针对的是地方政府的自治事项,此类自 治事项并非单纯以土地管辖为基准,而是按照事务的性质作为区分标准,因此, 自治事项即成为地方立法权的第一个内在边界,地方自治团体针对自治事项的立 法权受到台湾“宪法”的保护。其次,地方自治团体针对委办事项大多数情况下 只有执行权,委办事项的立法权大部分情况归属台湾当局。但依据“地方制度法” 的相关规定,地方自治团体可以基于相关法律或上级政府的授权制定委办规则。 此外,地方自治制度的范围小于台湾当局对台湾全区域的统治,因此针对“宪法” 第 107 条规定的由台湾当局专属管辖的事项,地方自治团体无地方立法权。

“台湾地区的地方法规体系可以依据最广义、广义、狭义与最狭义四个不同 标准”②进行区分。最广义的地方法规就是地方自治团体的立法机关与行政机关 所制定的一切抽象的法律规范,包含了自律规则等仅对立法机关内部有约束力的 法律文件,还包括自治规则和委办规则。广义的地方法规的范围略小于最广义的范围,其不包括立法机关制定的自律规则。如前所述,自律规则虽然由立法机关 制定,但其仅具有内部约束力,不能约束立法机关之外的成员,因此无法在居民 之间产生权利义务关系。由于自律规则对地方行政机关没有约束力,因此也不是 行政组织法层次的法律规范。“只能勉强在性质上界定其是对立法组织事项所进 行的法律规定。”狭义的地方法规范围再继续缩小,仅指‘地方制度法'第25 条所规定的地方自治法规,其调整对象以自治事项为主,侠义的地方法规在原则 上由地方自主制定,这也是自治立法的核心所在。最狭义的地方法规专指由地 方立法机关制定的法律文件,不包括行政机关制定的法律文件。

台湾地区的地方自治条例经过地方议会三读后成立。然而,为了确保台湾当 局立法体系的一致性,自治条例在制定后应立即送交上级监督机关审议,经过核 准后才能公布与发生效力。自治条例作为地方法律,就内容体例和形式来看,必 须符合明确、合理、可得理解的要求,而且不得规定客观上无法完成的事项;在 范围上,地方自治条例只能针对管辖区域之内的人民;在内容上,自治条例不得 逾越自治事项的范围,也不得抵触法定自治事项所依据的上级机关所设下的框架 和基本标准。台湾地区的地方立法权为各地方政府之间在区域合作中形成立法协 同与制度协同提供了权力基础,地方政府间的区域合作存在的利益协调障碍、政 策冲突、法律规则模糊等障碍均可以通过地方政府间的立法协同和制度统一得到 进一步克服。

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