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基于规范化管理的L区政府投资建设项目跟踪审计研究

作者:admin1 日期:2022-06-13 14:46:14 点击:186

摘要:随着社会经济的发展,国家和省市区各级政府都加大了对政府投资项目的建 设力度,投资规模明显增加,对于项目建设的管理要求逐步提高。作为有效服务 于项目建设中监督管控的一种形式,规范化管理的跟踪审计有其重要性和必要性 我国自 1989 年开始实施跟踪审计,随着各位专家学者不断的研究深入以及在项 目建设过程中的实践改良,跟踪审计发挥的作用越来越明显,但是存在的问题也 逐渐突出。为此,本文对L区的政府投资建设项目跟踪审计进行了规范化管理的 研究,完成了四部分的研究工作:

(1)  确定了跟踪审计实施过程中存在的不规范问题。依靠对历年来国内外 学者对跟踪审计的研究文献,并结合案例研究归纳分析其中的问题,之后通过专 家访谈,确定了 L区政府投资建设项目跟踪审计在规范化管理中存在的问题。

(2)  明确了影响跟踪审计规范化管理的因素。针对存在的问题,经过归纳 总结后,初步形成了影响L区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素,为 6项主要因素,24项次级因素,45项三级因素。之后利用德尔菲法,经两轮的专 家调查后,最终确定了影响L区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素, 为5项主要因素,15项次级因素,31项三级因素。

(3)  确定了跟踪审计服务质量评价的指标和指标权重,构建了跟踪审计服 务质量的模糊综合评价模型。将影响L区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理 的因素转化为跟踪审计服务质量评价的指标并对指标进行了说明,其中一级指标 5项,即制度因素、内容因素、人员因素、单位因素、方法因素,二级指标15项, 三级指标 31 项。利用层次分析法对三级指标进行了权重确定,同时,利用模糊 综合评价法构建了对跟踪审计服务质量的评价模型。

(4)进行了跟踪审计服务质量评价及指标改进的实证研究。通过L区某一 项目案例的跟踪审计服务质量进行评价,针对其中的较差因素进行改进,对改进 思路和措施进行了分析,确定通过完善跟踪审计工作流程、制定跟踪审计考核制 度、完善跟踪审计合同的奖惩条款、构建跟踪审计管理信息系统,有助于提升跟 踪审计服务质量,从而对跟踪审计规范化管理起到一定的作用。

关键词:规范化管理;政府投资;跟踪审计;服务质量

Abstract

With the development of social economy, governments at all levels in the state and provincial and urban areas have increased their efforts in the construction of government investment projects, and the scale of investment has increased significantly, and the management requirements for project construction have been gradually increased. As an effective service in the project construction supervision and control of a form, standardized management of the follow-up audit has its importance and necessity. China has been carrying out follow-up audit since 1989, with the continuous research of experts and scholars and the improvement of practice in the process of project construction, the role of follow-up audit is becoming more and more obvious, but the existing problems are gradually highlighted. To this end, this paper conducts a standardized management study on the tracking and auditing of government investment and construction projects in Area L, and completes four parts of the research work:

(1)    Identify irregularities in the implementation of the follow-up audit. Relying on the research literature on tracking audits by domestic and foreign scholars over the years, and combining case studies to summarize and analyze the problems, and then through expert interviews, the problems in the standardized management of the tracking audit of investment and construction projects of the L district government were determined.

(2)    The factors affecting the standardized management of tracking and auditing are clarified. In view of the existing problems, after summarizing and summarizing, the factors affecting the standardized management of the tracking and auditing of the L district government investment and construction projects have been initially formed, which are 6 main factors, 24 secondary factors and 45 tertiary factors. After using the Delphi method, after two rounds of expert investigation, the factors affecting the standardized management of the tracking audit of the L district government investment and construction projects were finally determined, which were 5 main factors, 15 secondary factors and 31 tertiary factors.

(3)    The indicators and weights of the service quality evaluation of the tracking audit are determined, and the fuzzy comprehensive evaluation model of the quality of the tracking audit service is constructed. The factors affecting the standardized management of the tracking and auditing of the investment and construction projects of the L district government are transformed into the indicators of the evaluation of the quality of the tracking audit service and the indicators are explained, of which 5 are the first-level indicators, namely the institutional factors, the content factors, the personnel factors, the unit factors, and the method factors, the second-level indicators are 15, and the third-level indicators are 31. The weight of the three-level indicators is determined

III by using the analytic hierarchy method, and the evaluation model for the quality of the tracking audit service is constructed by using the fuzzy comprehensive evaluation method.

(4)    An empirical study of the evaluation of the quality of the follow-up audit service and the improvement of indicators was conducted. Through the evaluation of the quality of the tracking audit service of a project case in the L area, the improvement of the poor factors in it, the improvement ideas and measures were analyzed, and it was determined that by improving the tracking audit workflow, formulating the tracking audit assessment system, improving the reward and punishment clauses of the tracking audit contract, and building the tracking audit management information system, it is helpful to improve the quality of the tracking audit service, thus playing a certain role in the standardized management of the tracking audit.

Key words: Standardized management; Government investment; Follow-up audit; Quality of service

目 次

致谢 ....................................................................  I

摘要 ................................................................... II

ABSTRACT......................................................................................................... III

1 绪论 ................................................................... 1

1.1      研究背景与意义            1

1.1.1      论文研究背景................................................ 1

1.1.2      研究目的意义................................................ 3

1.2      研究对象与概念            4

1.2.1      规范化...................................................... 4

1.2.2      规范化管理.................................................. 4

1.2.3      政府投资建设项目............................................ 4

1.2.4     政府审计                5

1.2.5      跟踪审计.................................................... 5

1.3 国内外研究现状 ........................................................................... 5

1.3.1      规范化管理.................................................. 6

1.3.2      跟踪审计.................................................... 7

1.3.3      国内外研究评述............................................. 11

1.4 研究内容及技术路线 .......................................................................... 12

1.4.1      研究内容................................................... 12

1.4.2      技术路线................................................... 12

2      L 区政府投资建设项目跟踪审计问题研究........................... 14

2.1      基于文献阅读的跟踪审计问题研究            14

2.2      基于案例研究的跟踪审计问题研究            16

2.2.1      案例研究................................................... 16

2.2.2      案例结果分析............................................... 18

2.3      基于专家访谈的跟踪审计问题研究            19

2.3.1访谈原理及目标.............................................. 19

2.3.2访谈设计及实施.............................................. 20

2.3.3访谈结论.................................................... 21

2.4      本章小结            23

3      影响 L 区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素研究        24

3.1      明确影响跟踪审计规范化管理的因素            24

3.1.1      影响因素的转化............................................. 24

3.1.2      影响因素的分类............................................. 26

3.2      通过德尔菲法筛选影响因素            27

3.2.1      德尔菲法................................................... 27

3.2.2      选取调查的专家............................................. 28

3.2      3 进行第一轮调查............................................ 29

3.2.4      第二轮专家调查............................................. 30

3.2.5      调查结果与分析............................................. 34

3.3      本章小结            35

4      L 区政府投资建设项目跟踪审计服务质量评价模型构建        36

4.1      评价方法、指标及标准的确定            36

4.1.1      评价方法的确定............................................. 36

4.1.2      评价指标及评价标准确定.................................... 37

4.2      评价指标权重的确定            42

4.2.1      层次分析法步骤............................................. 42

4.2.2      构建层次结构模型及判断矩阵................................ 42

4.2.3      评价指标的权重赋值........................................ 44

4.3      评价模型的构建            50

4.3.1      确定评价因素及评价集...................................... 50

4.3.2      各层级模糊计算............................................. 50

4.4      本章小结....................................................... 52

5 实例分析 .................................................................. 53

5.1      项目概况....................................................... 53

5.1.1      项目基本情况............................................... 53

5.1.2      项目跟踪审计合同情况...................................... 53

5.2      跟踪审计服务质量评价.......................................... 55

5.2.1      评价前跟踪审计实施情况.................................... 55

5.2.2评价指标量化打分............................................ 56

5.2.3模糊计算.................................................... 57

5.2.4跟踪审计服务质量评价结果分析................................ 58

5.3改进研究及效果分析.............................................. 59

5.3.1      改进研究................................................... 59

5.3.2改进效果分析................................................ 64

5.4本章小结........................................................ 65

6 结论与展望 .................................................................. 67

6.1      结论            67

6.2      研究局限和展望            68

参考文献 ............................................................... 69

附录 1 专家访谈提纲 ............................................................... 75

附录 2 第一轮德尔菲法确定影响跟踪审计规范化管理的因素的重要程度调查 表............................................................... 77

附录 3 第二轮德尔菲法确定影响跟踪审计规范化管理的因素的重要程度调查表................................................................ 80

附录4 针对L区政府投资建设项目跟踪审计服务质量评价指标的权重系数调 查表............................................................. 83

1    绪论

1.1 研究背景与意义

1.1.1    论文研究背景

1)政府投资建设项目重要性突出

十三五以来,国家不断实施乡村振兴、新型城镇化、区域协调发展等重大战 略,合理扩大重点领域有效投资,不断健全重大项目储备机制,积极推进项目建 设。规范有序推进PPP合作,鼓励民间资本参与国家重点领域建设。印发实施交 通强国建设纲要,扎实推进川藏铁路前期工作,建成投运北京大兴国际机场,加 快建设乌东德等大型水电站。2016 年固定资产投资国家预算资金 36211.7 亿元 [1],2017年固定资产投资国家预算资金38741.7亿元[2],2018年固定资产投资国 家预算资金较上一年增长 0.1%[3],2019 年固定资产投资国家预算资金较上年减 少0.9%[4]。

2019    年,李克强总理签署《政府投资条例》[5],条例中明确了关于政府投资 的相关内容:一是明确界定政府投资范围,确保政府投资聚焦重点、精准发力; 二是明确政府投资的主要原则和基本要求;三是规范和优化政府投资决策程序, 确保政府投资科学决策;四是明确政府投资年度计划的相关要求;五是严格项目 实施和事中事后监管。按照第五章的内容所述,政府投资项目需要有严格的事中 事后全过程管理,加强监督力度。

2020    年,一场新冠肺炎疫情席卷全世界,给经济形势蒙上了阴影。但是随着 新冠肺炎疫情防控工作发挥巨大作用,国内经济态势向好向稳发展,落地了一系 列稳投资的政策并及时见效,进一步加快投资项目新开工速度并且提升建设力度 进一步显现投资降幅收窄态势。在前4个月,全国固定资产投资(不含农户)同 比下降10.3%,降幅比一季度和 1-2 月份分别收窄5.8 个和 14.2 个百分点。但 是在稳投资政策的作用下,新开工的大项目增速明显。4月份,新开工项目(不 含房地产开发项目,以下同)22693个,比3 月份增加10695 个;其中亿元以上 新开工项目5614个,比3月份增加2660个,比上年同期增加1509 个[6]。

即使是在L区,政府投资建设项目同样有着不可忽视的作用,能够完善地方 公共基础建设,促进地方的经济建设发展。2018年度,L区固定资产投资增加 [3] 11.2%,其中生态环境和公共设施投资比上年增长 10.7%,交通投资较上年增长 10.7%,全区97 个重点项目共完成投资159.1 亿元。为进一步融入大都市,城市 建设也在不断提质增速,建成湿地公园、环湖绿道,打通断头路 9条,改造主要 城区道路,交通路网不断完善,启动滨湖新城36830计划[7]。2019年度,L区加 大力度改老城、建新城、补短板,努力推动品质之城建设。在这一年里,固定资 产投资增幅30.2%,交通投资增幅14.7%,改造老旧小区50万平方米,建设和改 造 21 条城市道路,建设考古遗址公园,大力推进地铁及出入主干道建设[8]。同 时,根据计划,在本年度对建筑工地实行“四化”管理,即建筑市场行为规范化, 工程质量安全生产文明施工行为精细化,工程实体质量控制精细化,工地场容场 貌管理精细化回。2020年度,L区加快建设美丽宜居的品质之城。交通方面,谋 划实施地铁综合交通接驳系统建设,完成城市道路综合改造 30 条,加快消除城 市断头路。文体建设方面,动建考古遗址公园项目,推进亚运会场馆建设。新城 建设方面,推进滨湖新城“五个一”重点工程,加快城市客厅、湖底隧道、跨湖 大桥建设[10]。

2)跟踪审计规范化管理的必要性

2017 年,全国人大法工委发函对地方性法规中的直接规定以审计结果作为 竣工结算的依据和规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作 为竣工结算的依据等条款,认定其一是扩大了审计决定的效力范围,二是限定了 民事权利,相关法规应当予以清理纠正[11]。由此可见,审计是需要有规范性的。

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》中提出应当培育全过 程工程咨询[12]。全过程工程咨询的发展应该是多元化的,各投资咨询、勘察设计、 监理等企业可以采取联合经营或并购重组等方式进行发展,并且向国际化的水平 进发。通过制定标准促进全过程工程咨询服务技术规范化,并且形成统一的合同 范本。要求政府投资工程能够带头推行全过程工程咨询,同时也鼓励非政府投资 工程委托全过程工程咨询服务。

浙江省于2019年印发《浙江省重大公共投资项目跟踪审计实施细则》[13], 在进一步推进投资审计转型的基础上,加强对全省的重大公共投资项目的审计监 督,规范跟踪审计行为,提高审计效率,防范审计风险。同时在细则中规定要对 项目建设全过程进行动态持续的审计监督,在审计过程中及时发现问题并加以整 改。 2

3) L区开展跟踪审计的情况

目前在L区,跟踪审计主要用于投资额较大的政府性投资建设项目,而重大 项目大多交由四个国有平台公司进行实施。经过本人调查并统计,过去的 2018- 2020三年里面,四家公司实施的概算额在1000万元以上的项目共计155个,其 中实施跟踪审计的项目有105个,占比67.7%,详见表1-1。

表1-1 L区四大国有平台实施跟踪审计情况表

单位

概算超过1000万的

项目数(个)

实施跟踪审计的项

目数(个)

比例

GX集团

68

59

86.8%

CT集团

29

15

51.7%

KT集团

26

5

19.2%

XJ集团

32

26

81.3%

合计

155

105

67.7%

1.1.2 研究目的意义 

1)    研究目的 在当前的经济形势中,政府投资建设项目为地方的经济建设、公共配套等内容提供了有力的保障。根据背景所述,固定资产投资金额越来越大,政府投资建 设项目越来越多,规模越来越大,需要更加有效的管理来提升财政资金使用效益。 目前政府建设管理当中存在人员力量缺少、专业能力不足等问题,跟踪审计作为 在项目建设当中协助建设单位实施管理的服务行为,将为政府投资项目管理提供 有力的保障。

跟踪审计服务能否进行规范化的管理,决定了跟踪审计起到的作用是否到位 同样关系着政府投资建设项目管理是否规范,项目能否顺利开展。对跟踪审计的 规范化管理进行研究,将有助于跟踪审计更好开展,更好服务于政府投资项目的 建设。

本次研究旨在从政府监督管理部门视角,就政府投资建设项目实施过程中的 跟踪审计行为进行规范化管理探索,通过对主管建设部门及跟踪审计实施单位的 调研搭建更为有效的规范化管理体系,探索建设信息化管理系统,最终提升跟踪 审计管理规范程度,更好的服务政府投资项目建设。

2) 研究意义

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》, 内容表明重大投资项目的跟踪审计工作需要围绕公共资金运行和重大政策落实 情况等重点内容,并且结合预算执行审计、决算草案审计、专项资金审计等审计 形式,着重监督重点的部门及单位,着重监督审计资金管理分配使用的各项关键 环节[14]。跟踪审计的目标是要及时揭示项目建设管理过程中的各类重要问题,规 范建设工程管理,促进建设单位履职尽责,促进财政资金真实、合法和有效使用, 发挥审计预防性的作用,保障项目建设达到预期效果。为了实现这个目标,需要 跟踪审计行为更加具有规范性,需要跟踪审计发挥应有的作用。

本文在对国外及国内的相关论文阅读与研究之后,明晰规范化管理的要求以 及标准,结合部分实际案例以及对建设单位、跟踪审计实施单位等相关负责人员 的问卷调查与访谈,利用信息技术,探索建立跟踪审计规范化管理信息系统,利 用信息系统等改进提升跟踪审计服务质量、促进政府投资建设项目开展得更为规 范、促进财政资金更高效使用,具有一定的现实意义。

1.2 研究对象与概念

1.2.1  规范化

“规范化”一词于辞海中的含义为“使合于一定的标准”,也就是对现实问 题或潜在问题确立共同使用和重复使用的条款以及编制、发布和应用文件的活动 用以获得最佳秩序和促进共同效益[15]。本文旨在对建设程序规范性、跟审实施规 范性进行一定的研究,从政府对项目监管的角度,对所实施的重大政府投资建设 项目进行全过程跟踪审计,力求达到规范化要求。

1.2.2   规范化管理

规范化管理应该是一套完整的科学的人性化的体系,是一个能够自我免疫的 系统,能够使得管理及实施目标以及行为标准有制度规范来进行明确及约束。它 不仅是制度化的,也是标准化的,还是能够自动适应外部变化的,它能够通过管 理的手段促使工作目标达成[16]。

1.2.3   政府投资建设项目

根据《浙江省政府投资项目管理办法》所述,政府投资项目是指县级以上 人民政府利用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中安排资金所进行的固定资产投资项目[17]。本文所说的政府投资建设项目即政府投资项目中涉及到的重大公共工程建设性项目。

1.2.4     政府审计

政府审计也就是国家审计,是由国家审计机关按照国家相关的法律法规所实施的审计,能够对各级政府、金融机构和国有企事业单位的财政收支活动进行监督和审查[18]。它的产生与发展,源于国家治理的需要,是国家治理系统中的一个“免疫系统”。

1.2.5     跟踪审计

跟踪审计作为一种全过程动态控制的概念,是建设单位组织对建设项目实施过程的合法性、真实性、规范性进行监督的行为,通过采购服务的方式确定跟踪审计实施单位,从而有效的利用有限的资金和资源协助自身进行建设项目

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图1 -1全过程造价管理咨询的主要工作内容(资料来源:中国电力出版社《建设项目全过程造价跟踪审计》)

1.3 国内外研究现状

国际最高审计组织(INTOSAI)在其发布的《利马宣言一审计规则指南》中 明确指出:有公共管理就一定要有审计,审计是控制和管理公共资金的组成部分, 为了能够尽早对一些背离公认标准及原则、法规的问题进行改正,从而避免当事 人承担的责任日益严重以及挽回经济损失,同时防止日后再犯,就需要开展政府 审计。另外,该指南对于在公共财务、公共项目等内容上开展规范化审计也提出 了一定的要求。明确强调了责任的履行以及要求 “及早揭露、及早采取措施”, 内在与动态持续的跟踪审计相契合[19]。在这种情形下,规范化开展跟踪审计显得 极为重要。

1.3.1    规范化管理

1)国外研究

泰罗作为科学管理的创始人,十分重视标准化与规范化,他认为这两个指标 是最为重要的,是科学管理的基础。《科学管理原理》一书中,泰罗指出“在整 个工厂和办公室里,工具、装置和用具,直到一件最小的东西,都应是合乎标准 的,并应按时加以维修;所有重复进行的操作,都应使它的操作方法规范化。这 是至关重要的”[20]。

发达国家对标准化管理进行了法律法规层面的规范,例如日本的《工业标准 化法》和《农林产品标准化法》,对工业和农林业进行标准制定[21]。美国国家标 准学会ANSI作为一个非营利性质的民间标准化组织,通过认证标准制定组织的 程序,促进了美国国家标准的发展,而且认为标准的有效使用且一致性有助于提 高效率,开放市场并降低成本;德国标准化学会DIN采用的由政府和DIN合作 资助和运营的系统称“公私合作伙伴关系”(PPP)已成为德国标准化的象征; 日本工业标准调查会 JISC 为日本产业未来推进优质技术和产品的标准化,创造 新市场;英国标准协会BSI通过测试、认证、标准技术信息服务等具有商业性质 的活动收入再投资于标准研发的模式实现了自我滚动发展,实现了标准体系的科 学化、市场化和国际化[22]。

2)国内研究

我国的标准化管理方面的工作是在新中国成立后逐步开展的。1962年,《工 农业产品和工程建设技术标准管理办法》的出台表明我国开展标准化工作有了明 确的政策依据。改革开放后,我国在国际标准化组织(ISO)的席位正式恢复, 并于 1979年颁布了《中华人民共和国标准化管理条例》[23]。自此以后,我国在 经济、行政等各个领域都开始涉及标准化的管理。

王宗礼先生最早撰写的《论政府行为规范化》一文,研究了政府行为的规范 化,表明政府行为作为经济关系的载体需要规范化,需要与市场经济相适应,需要有明确的目标、范围、方式及手段,如果行为不规范则会影响经济社会的健康 运行[24]。自此之后,关于政府工作流程规范化的研究便逐渐增多。

黄建利在政府非税收入管理的规范化机制的优化研究中,认为在项目管理的 过程中,应该有明确的征收标准,有严格的立项审批管理工作,有完善的预审管 理体系,从而能够更高效的审批[25]。张新利研究了统计工作存在的行为不规范等 问题,指出可以通过创新工作理念以及革新统计信息源等方式,强化统计工作的 规范化管理,促使统计数据的价值提升[26]。周新宇在对会计核算规范化进行研究 的时候,认为对企业成本和支出的核算是企业会计的最基本职能,为保证企业能 够长期健康的发展,会计核算的规范化是必须要重视的一项内容[27]。闵麒麟通过 对石油化工施工企业采购物资对规范化管理进行研究,发现在以规范化管理方法 进行管理后,企业在物资仓库的审核严格控制的基础上保证了入库物质质量[28]。 周艳等利用现有资源,策划设计规范化质量评价的指标体系,构建三级指标模型, 研究可以进行规范化评价的系统,提高建筑设计质量管控[29]。卞雪卡在物流仿真 实施质量管理及规范化研究中开发了物流仿真实施质量管理工具,通过工具进行 整个过程的管理,使之透明化和规范化[30]。

1.3.2   跟踪审计

1)国外研究与实践

国外的跟踪审计研究最早开始于 1974 年,由英国人 Gordon.A 在《建筑与 工料测量》刊物上发表的《3L概念的经济学》文章中提出了著名的“工程项目全 生命周期造价管理(Life Cycle Costing-LCC)”的概念,随后美国造价师协会也 提出了 “工程项目全面造价管理(Total Cost Management for Engineering Project——TCMEP)”,认为TCMEP可以有效计划和控制项目的造价、盈利和 风险等[31]。

通过在Web of Science中以"tracking audit”为主题进行检索,共计有2704 条记录,将研究方向精确到“Engineering”之后,检索可得有1379条记录。自 2001年以来,研究数量大体呈逐步上升趋势,并且在2019年之后大幅增加。见 图1-2。

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图1-2 跟踪审计研究论文发表数量

另外,通过将 “tracking audit” 和 “Government Investment And Construction Projects” 一起作为主题进行检索,则可以获得2条结果(其中专利1项,论文1 篇)。该文章同样的对中国人大财政监督与政府审计一体化进行研究,提出了人 大财政监督与政府审计监督一体化的理念,全国人大财政监督机关应该针对重大 项目和重点领域进行预算执行情况的全过程跟踪[32]。而将“tracking audit”和 "Projects”作为主题一起检索,获得的结果就相对丰富,有论文155篇。Ma Xingyao研究项目实施阶段中存在的许多影响成本形成的风险因素,在充分考虑 项目建设的不确定性和灰色理论的基础上,建立了风险评估体系,为审计人员提 供了具体意见,以帮助他们开展审计工作[33]; Zarembski, Allan M.等人提出一 种以定量决策流程取代当前定性决策流程,以确定何时何地进行审计检查的方法 用于对铁路运营商或维护经理的定期检查,优化了审计检查时间安排[34]。

针对跟踪审计的实践,国外学者也有一定的探索。Daniel Kirschner认为应 该对项目预算情况、资金使用情况、招投标环节等进行控制[35]。Pomeranz Falic 针对消减建筑成本,提出预先审计概念,事后审计无法满足通过审计监督来实现 控制成本的目标[36]。Kayickade D提出在政府投资建设项目的审计过程中,审计 人员务必全程参与到项目实施的过程中,工程建设各个阶段都应该有审计的身影 [37]。Newmark Henry R认为工程项目的风险是存在于项目的整个生命周期的, 不同阶段有不同风险,因此审计应在整个项目的实施过程中发挥作用[38]。 Aud Tennoy提出,跟踪审计在发现项目建设存在的问题、规范建设过程和管理考核、 降低项目管理风险、确保项目建设进度等方面有一定作用[39]。Winkler Gottfried 认为项目建设的各个阶段都有不同的建设目标,因此各个阶段的审计目标也应该 提前确定[40]。Hanna通过对调查研究跟踪审计的实施人员,得出跟踪审计有一套 跟踪、监测、评价完整程序,需要运行在建设项目各个阶段 [41]。

2)国内研究与实践

我国自 1989年开始实施跟踪审计,审计署发布《关于对停缓建固定资产投 资项目跟踪审计情况的报告》中提到了跟踪审计过程中发现的若干问题,体现了 跟踪审计的作用屈。之后,国内对于跟踪审计的研究也是比较丰富的,通过CNKI 的系统以“跟踪审计”为主题查询到有关跟踪审计研究的硕博论文有809篇,涉 及年份从 2003-2021 年,论文发表量在 2018 年之前呈逐年上升趋势,并于 2018 年达到顶峰,有147篇,之后便有下降趋势(如图1-3)。与“跟踪审计”相关 的学科主要是审计学,占比超过50%,其次便是宏观经济、建筑科学与工程、农业 经济等(如图1-4)。

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图1-3 跟踪审计研究论文发表量

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将“跟踪审计”与“政府投资项目”作为主题进行检索,则共计检索到学位 论文87条,其中针对问题研究的有 12篇,针对风险研究的有 11 篇,针对管理 研究的有7篇。在此检索结果中,再增加一项“规范”作为主题进行检索,共计 检索到26条结果。其中,邹裕利用规范研究手段,对我国政府投资项目绩效审计 的现状及存在的问题进行了分析研究,提出了解决问题的对策[43];马圆明在受托 经济责任理论、审计免疫系统理论及协同理论的指导下,运用案例分析方法,探 究了跟踪审计实践中存在的问题并寻找了成因, 提出审计机关应该就此进行改 进,完善审计操作、队伍建设等内容[44];丁宝坤同样运用了案例分析的方法,通 过实践获取跟踪审计存在的问题,认为探索建立完善的跟踪审计规范制度,以及 加强对综合型审计人才的培养,能促使审计机关高效发挥出跟踪审计的相关职能 [45]

(1)跟踪审计在政府投资建设项目中的实践研究 为了更好的促使跟踪审计在政府投资建设项目中发挥作用,专家学者不断进 行研究。王守锡研究了政府投资项目全过程跟踪审计的优化路径,提高审计成果 与成效,给财政资金增收节支、降低审计风险等方面带来正面影响[46];张蓓蓓通 过对某市政府投资改扩建项目中跟踪审计在施工阶段的造价控制、进度控制等方 面发挥的效果进行分析,指出问题并提出对策,服务于建设单位的风险防控[47]; 薄其文针对珠海城际轨道交通项目一期工程的实际施工成本控制进行案例研究,

10 具体探讨了政府在项目投资跟踪审计管理中存在的问题,并提出了解决问题的方 法[48];刘新通过对政府投资建设项目全过程(包括决策及审批阶段、开工前准备 阶段、施工阶段、竣工阶段等阶段)进行研究,依据确定的跟踪审计投资控制的 指标及其相应的权重,建立了跟踪审计投资控制体系,并且应用W审计实例总结 经验、优化效果[49];刘洁选取存在问题较多的 A 区城镇保障性安居工程跟踪审 计项目,以项目审计重点和薄弱环节为基础建立指标评价体系并进行质量分析, 发现影响案例质量的因素,提出对重要环节进行质量控制以提升审计质量[50]。

(2)跟踪审计信息系统研究 在构建审计系统方面,也有学者进行了一定的研究。孟凡芳构建出由国家审 计全覆盖管理机构、国家信息数据库为组成部分的国家审计全覆盖运行机制与由 工作组织、法律制度、人员素质构成的国家审计全覆盖保障机制[51]。陈丽利用大 数据的方法,按照发现问题、分析原因的形式对政策落实跟踪审计技术方法的应 用进行了分析,并且分析了相应的机遇[52]。李飞,周和生提出要实现建设项目全 过程审计的信息化,必须建立一个完整的信息化系统平台[53]。张鹏翔从需求部门 的功能应用出发,研究了跟踪审计系统的全局性功能分析,局部进行了模块设计, 以关键部位进行跟踪审计的整体优化[54]。郭晓永设计实施政府投资建设项目的跟 踪审计0A系统,提高审计自动化水平盟。陈蔚华、刘卫民认为建立跟踪审计信 息系统能够将原始资料通过数据形式反映,是审计技术的一种进步[56]。王兴志在 烟草公司基础设施建设项目的跟踪审计过程中发现了一定的问题,并为此建立跟 踪审计管理信息系统从而优化跟踪审计管理[57]。

1.3.3    国内外研究评述

从国内外研究的情况来看,对于规范化管理以及跟踪审计的研究都有不少, 但是将两者联合起来进行研究的内容并不是很多。对于规范化管理的研究,在 web of science 中用 “Standardized Management” 和 “tracking audit” 作为主题共 同搜索,发现有 41个结果(其中论文32篇) ,对于具体涉及的学科进行分析, 发现 21 项是 Health Care Sciences Services,与 Engineering 相关的仅有 3 项,且与 建筑项目均无关系,在CNKI上则有一定的研究文献。

对于规范化管理的研究,根据国内外的文献分析,都可以发现规范化管理其 实就是一种科学的管理方式,形成一套标准化的管理体系。对于跟踪审计的研究,国外在对项目的研究上有所涉及,但是几乎没有在政府投资建设项目上的研究文 献,国内在这方面相对而言就比较丰富一些,不论是从风险防控角度还是从问题 研究角度,抑或是从实例研究的角度,均有一定的研究量。国内的研究对于本文 的研究有一定的借鉴意义。

1.4 研究内容及技术路线

1.4.1   研究内容

本文首先通过对研究背景的分析,说明在当前形势下,利用规范的跟踪审计 促进政府投资建设项目规范实施是十分必要的。然后,采用文献研究的方法对国 内外有关规范化管理理论、政府投资建设项目跟踪审计等相关文献进行综述并进 一步总结。接着根据文献中获取的跟踪审计不规范行为的具体情况,采用案例研 究明确了具体可能存在的不规范现象,并且通过专家访谈的形式在此基础上形成 了政府投资建设项目跟踪审计不规范的调查基础。通过将调查取得的问题归纳汇 总成影响因素,以德尔菲法(专家调查)的形式向主管部门、建设单位及跟踪审 计单位的相关专家进行调查,从而确定了最终影响跟踪审计规范化管理的因素。 进而将影响因素转化为跟踪审计服务质量评价指标并进行说明,利用层次分析法 确定了评价指标的权重,并且利用模糊综合评价法构建了跟踪审计服务质量的评 价模型。之后利用对L区政府投资建设项目的跟踪审计实例进行分析研究,通过 跟踪审计服务质量评价确定较差指标,利用完善跟踪审计工作流程、考核制度, 利用完善合同中的奖惩条款,利用最新的信息技术构建规范化管理的政府投资建 设项目跟踪审计信息系统模型,对指标进行改进。经过一段时间的实施,再一次 开展跟踪审计服务质量评价,发现结果有了提升,证明改进具有作用。

1.4.2   技术路线

本文的研究技术路线如图1 -5所示。

image.png

2      L 区政府投资建设项目跟踪审计问题研究

本章当中,主要是针对 L 区政府投资建设项目跟踪审计实施中存在的问题 进行研究,通过文献研究、案例分析以及专家访谈等形式进行具体研究,之后对 问题进行一定的分析。

2.1      基于文献阅读的跟踪审计问题研究

文献研究法作为论文研究的基本方法,需要在研究工作中收集整理大量的文 献资料,通过对这些文献资料进行梳理与分析,为论文的研究工作提供理论基础。 笔者在进行文献研究时,不仅仅对规范化管理理论、跟踪审计组织与技术的发展 等进行研究,同时也对各位专家学者在研究中发现的跟踪审计问题进行了汇总, 如表2-1所示。

表2-1 跟踪审计中存在的问题

文献


指导意见缺失

入 场 时 间 晚

考核机制缺少

监 督 职 责 模 糊

职能定位偏差

人 员 能 力 不 足

审 计 力 量 不 足

审计认识不足

审 计 素 质 不 足

审计内容不完整

审 计 重 点 不 突 出

监 督 效 力 不 足

审计措施不足

质量控制不足

审计方法不合理

中介独立性欠缺

委托方内控不足

资 源 配 置 不 足

委托方成本受限

中介方定位不准

凸 显 事 后 属 性

整 改 建 议 不 深 入

结 果 跟 踪 有 困 难
















































n





































































EH

n














































EH























 

14

厶9





V




V






V

V








厶10

V

V












V

V









厶11

V



V



V

















厶12

V

V





V









V




V



V

厶13

V




V

V









V









厶14

V



V


V


















厶15

V





V







V











厶16

V

V







V


V













厶17

V





V







V


V









厶18








V

V




V











厶19

V

V

V




V












V

V




厶20

V



V



V


V






V









厶21

V






V








V

V








11

5

2

5

4

5

7

2

5

1

3

1

6

2

9

5

1

1

3

2

1

1

1

其中-(n=l,2,・・・21)表示的是引用的笔者参考的各篇文献,具体如下:S 为政府投资项目跟踪审计投资控制的应用与研究[58],S为建设项目全过程跟踪 审计研究[59],厶3为A市政府投资改扩建项目施工阶段跟踪审计案例研究[60],S 为HD实验学校建设项目跟踪审计研究[61],厶5为城市轨道工程项目跟踪审计优化 研究[62],厶6为跟踪审计在政府投资项目中的应用研究悶,厶7为建设项目跟踪审 计信息系统构建研究,厶8为建设项目跟踪审计影响因素分析及模式优化研究[64], 厶9为建设项目全过程跟踪审计风险问题研究悶,So为政府投资建设项目全过程 跟踪审计研究[66],Ln为地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策[67]l12为地方审计机关政府投资项目跟踪审计问题与对策阴,£13为高校 建设项目全过程跟踪审计常见问题和对策[69]l14为工程建设项目跟踪审计应重 点把握的三个问题[70]l15为工程项目全过程跟踪审计存在的主要问题及对策[71] %为关于建设项目全过程跟踪审计若干问题的探讨"役厶辽为建设工程全过程跟 踪审计中的问题探究[73]l18为探讨基建工程项目跟踪审计的问题要点和对策[74] 19为我国建设项目跟踪审计相关问题研究泅,厶20为政府投资项目跟踪审计问题 研究[76]21为政府投资项目跟踪审计问题研究“。

2.2    基于案例研究的跟踪审计问题研究

在L区政府投资建设项目当中,因为建设单位管理力量较为薄弱,不少重点 项目都选择了采用跟踪审计协助开展管理工作,然而在跟踪审计过程当中存在着 不规范管理的现象,导致跟踪审计的作用无法充分发挥。作者通过自身经历的两 个项目实例,对跟踪审计存在的不规范现象进行研究。

2.2.1    案例研究

1 )案例一

(1)项目概况

某国际商务中心 EPC 总承包项目一期地上建筑共四个楼,其中 3#楼为原有 建筑,新建的1#、2#、4#楼采用装配式混凝土结构,整个一期预制率不小于20%, 装配率不小于50%。一期为1#楼建筑面积为36501打、2#楼建筑面积为27079 打、3#楼建筑面积为11950打(原有建筑)、4#楼建筑面积为74038打,其中: 地上建筑面积约149568打;地下建筑面积约100850打,总建筑面积约250418 打。本工程为EPC总承包项目,承包范围包括项目的工程设计(含扩初设计和 施工图设计)、建安工程(不含暖通工程、室外市政景观配套工程、电梯设备、 充电桩、变配电设备等)、精装修工程、弱电工程、室外泛光照明工程施工验收、 移交、备案、工程缺陷责任期内的缺陷修复及质保期的保修服务等其他建设方面 的内容。

因EPC项目投资额较大,项目施工包含建安工程(含装配式工程)、精装修 工程、弱电工程、室外泛光照明工程等。因项目复杂,施工工期紧张,精装修要 求高,且为装配式项目,建设单位为保证项目推进需要,要求跟踪审计单位根据 项目特点及专业需要,配备造价工程师8名。跟踪审计单位在投标过程中按招标人要求编制了投标文件,配备人员完全满足招标文件需求,经评审推荐为中标单 位。

(2)存在的问题

一是人员力量不足。该跟审单位在签订合同后,建设单位多次要求该单位按 照投标文件承诺的人员组建专业团队,并派驻专业人员驻场审计,但跟审单位一 直以各种理由推迟驻场。后经核实,投标文件中承诺配备的造价工程师基本为挂 证工程师,并不在中标单位工作,属于人证不一致的情况。建设单位在核实情况 后多次要求更换造价工程师以满足服务需求,但均未果。

二是招标前调研不充分。经建设单位核实,投标文件所承诺配备的人员为在 该单位注册的所有造价工程师,并无可更换人员,且在该单位注册的造价工程师 大多为挂证人员,该单位的专业造价人员明显不足。经了解本地多家造价咨询企 业,发现专业造价人员不足情况较为普遍,大多注册造价工程师属外地挂证人员, 形成造价咨询单位企业资质与专业人员配置不匹配的情况。

三是专业水平不够。因施工单位在投标过程中未全面熟悉项目招标文件内容 未认真核对施工图和地勘报告,因不了解现场地质情况导致在投标文件中未能制 定合理的基坑土方开挖方案,因而土方开挖报价错误。该施工单位在进行土方开 挖过程中,发现地质情况不佳,不能按原投标土方开挖方案进行施工,须调整施 工方案。经测算,调整施工方案后造价将增加 60 余万元,遂以现场地质情况不 佳,须调整施工方案为由提交工程变更联系单。现场监理单位经核实情况属实, 提交跟踪审计单位进行签证。跟踪审计单位仅根据现场情况,未结合招投标资料 就签证同意支付增加造价 60 余万元,后提交建设单位审核。建设单位专业造价 人员在审核该变更联系单过程中翻查了相关资料,认为建设单位在招标过程中提 交的材料均准确、全面,不存在应告知而未告知的情况,而施工单位在投标过程 中未结合现场实际情况进行合理报价,属有意或无意导致报价错误,因施工方案 调整导致造价增加应不予认可,不得增加费用支付。建设单位因跟踪审计在现场 签证过程中的签证错误,与施工单位有较大的争议纠纷,跟踪审计现场人员专业 水平不足,不仅增加了建设单位国有资产流失的风险,还增加了建设单位管理的 难度。

四是定位不够准确。跟踪审计单位为建设单位委托进行施工阶段造价动态控 制的咨询服务企业,服务对象为建设单位。但有些跟踪审计单位自身服务定位不准确,以国家审计单位的身份自居,导致项目推进困难。在项目遇到争议纠纷时, 一味的扣减造价,却不能结合项目实际情况,合理审核确定给付依据。跟踪审计 单位在服务过程中虽为建设单位服务,进行造价动态控制,但亦要求公平公正, 在签证意见时,应明确签证依据,而不能损害施工单位的合法权益。跟踪审计单 位通过自有渠道了解到项目材料的实际采购价格,遂按实际采购价格签证,严重 偏离施工合同中对于材料价格按市场价签证的约定。施工单位对跟踪审计单位的 签证提出异议,并提出合理依据,跟踪审计单位均不予理会,导致施工单位正当 权益受到损害,建设单位存在合同条款违约的风险。跟踪审计单位定位不准确会 导致施工单位权益受损、情绪积压,导致过程中不配合,项目推进困难,建设单 位管理难度增加。

2)案例二

(1) 项目概况

某快速通道项目为L区连接主城区的重要通道项目,全长约13.6km,主线 为城市快速路(按一级公路标准建设),辅道为城市次干道;设计车速为主线 80km/h,辅道40 km/h;设计年限为路面结构使用年限15 年;车道宽度为双向共 10车道(主线双向6车道,辅道双向4车道);主线混合车道宽度3.75m;主线 小型车道宽3.5m;辅道混合车道宽度3.5m;总投资额为89749.4万元。项目共 分为两个标段,分别由两家中介单位承担跟踪审计任务。

(2) 存在的问题

一是进场时机滞后。两个项目的跟踪审计均在项目招标完毕后入场,缺少对 项目前期工作的监督与把关,仅能够起到施工过程控制造价的作用。

二是廉政风险导致管理漏洞。在其中一个标段当中,原跟踪审计单位负责人 因为涉及到部分干部的违纪行为,存在行贿的问题,导致该单位人员溃散、无法 组成跟踪审计所需要的人员力量,影响项目的建设过程。为了实现项目跟踪审计 的完整性,建设单位不得已找到原跟踪审计单位的员工继续跟进项目,于是又带 来新的问题,该名员工的费用如何进行列支,跟原跟踪审计单位的合同也有一定 的法律风险存在。跟踪审计单位作为私营企业,极有可能因为自身存在的问题造 成跟踪审计过程的中断,从而对工程项目的建设产生影响。

2.2.2    案例结果分析

从上述两个案例可以清晰的知道,跟踪审计作为在政府投资建设项目中参与 协助建设单位进行管理的中介机构,其自身存在的问题以及在跟踪审计实施过程 中存在的不规范管理行为都会对该建设项目的实施造成一定的不利影响。例如在 第一个案例当中,跟踪审计单位自身存在着人员力量不足的现象,但是通过资质 挂靠顺利取得了项目跟踪审计的标的,但是因为达不到建设单位要求只能中途退 出,对建设项目的开展产生不利影响。同时,跟踪审计单位作为驻场管理单位, 其派出的驻场人员专业能力不足,缺乏解决问题的能力,就失去了建设单位委托 进行跟踪审计的初衷,反而造成建设单位更大的麻烦。在第二个例子中,跟踪审 计单位因为自身经营风险带来的弊病,严重影响建设单位在项目建设过程中的进 展,这也告诫了建设单位在选择跟踪审计单位时需要更加慎重。具体如表2-2所 示

表2-2 案例发现问题汇总表

序号

案例

存在的问题

1

某国际商务中心EPC总承包项目

(1) 中介机构人员力量配备不足

(2) 建设单位招标前调研不充分

(3) 跟踪审计人员专业能力不足

(4) 审计单位定位不够准确

2

某快速通道项目

(1) 入场时间点较迟

(2) 监管不够独立,中介机构存在腐败   风险

 

2.3    基于专家访谈的跟踪审计问题研究

通过文献以及案例的研究,初步可以从中发现跟踪审计规范化管理存在一定 的问题,但是鉴于文献阅读产生的问题具有普遍性,同时分析的案例较少也不具 备全面性,因此希望通过采用专家访谈法的形式向多名从事建设单位项目管理的 专家进行深度访谈,进一步明确L区存在的跟踪审计问题。

2.3.1访谈原理及目标

专家访谈是一种通过向专家进行口头交谈,收集对方的信息的研究方法,具 有灵活性、适用性、控制性等优点,但是也存在着不易开展定量研究、访谈耗时 较长、个人观点突出等不利之处,因此往往用于难以定量研究的问题上。在运用 专家访谈法的时候,需要访问者与接受访问的人员之间有高效的互动,不能按部就班根据访谈提纲进行纯粹的问话与答话,尽量参考制定的半结构性的访谈提纲 在访谈时完整、详细的就研究问题进行探讨,以便达成目标。专家访谈的流程如 图2-1所示:

提出访谈 问题


确定访谈 对象


拟定访谈 提纲


开展正式 访谈


整理访谈 资料

 

图2-1 专家访谈流程图

本次的专家访谈的目标是为了解决文献研究以及案例研究上的欠缺,通过向 专家进行访谈的形式,希望得到专家更多的帮助与支持,从而促进研究的开展。 2.3.2访谈设计及实施

1)目的、对象及提纲的确定

访谈目的:进一步明确L区政府投资建设项目跟踪审计工作中存在的问题。

访谈对象:开展本次专家访谈主要为了缓解文献阅读产生的普遍性、案例研 究带来的不全面性的问题,以便确定L区所具有的问题,从而更好开展论文的后 续研究,因此选择了拥有多年政府投资建设项目管理工作经验的专家进行访谈, 包括国有平台专家2名,资深咨询机构专家2名,具体如表2-3所示:

表2-3访谈专家清单

序号

人员

单位

职务(职称)

1

沈工

CT集团

审计法务部经理

2

童工

KT集团

髙级工程师

3

吴工

ZX咨询公司

总经理(一级造价师)

4

赵工

JS管理公司

公司负责人(髙工)

访谈提纲

:结合前文中的文献研究及案例研究,形成了问题表格,同时按照

研究思路,制定了半结构性的访谈提纲,详见附录1


2)访谈工作的开展

本次专家访谈通过面对面交流的形式开展,依照访谈提纲,逐步展开访谈交流,循序渐进。在访谈时告知对方,本次访谈仅作为论文研究使用,会进行保密处理,不会泄露对方的隐私及谈话内容,希望对方能够敞开来谈,将自己的经历分享给笔者。本次访谈的时间不少于 20 分钟,不设上限,通过录音以及笔录的 形式进行记录。对于访谈中第6点问题的回答,一旦有专家认为该问题存在,即 予以保留,只有全部访谈专家都认为不存在该问题才予以取消,如果有专家提到 了新的问题,则予以新增。

在访谈时,按照访谈提纲与专家进行了交流,按照交流内容对访谈记录进行 了整理,详见表2-4:

表2-4 访谈记录整理表

问题序号

专家意见

1

专家们普遍从事跟踪审计工作超过10年,多者达20余年。

2

跟踪审计能够将审计工作渗透到工程项目管理的各个环节,为建设项目的   投资管理发挥积极作用,也能够进一步规范项目建设及资金管理程序,将被 动的事后审计监督变为主动防范的事前和事中审计,减少事后审计的扯皮 现象,在保证工程质量的前提下更有效地控制建设成本,节约建设投资,为   建设单位在造价管理上分担了大量的工作。

3

跟踪审计的开展形式主要为审计部门委派或建设单位自己委派,重点工程

基本委托社会中介进行。

4

有一定的效果,但效果逐步减弱。

5

效果主要体现在:协助建设单位进行管理,对成本、进度、资料等管理起到   一定作用;效果不足的原因:从这几年开展跟踪审计的几个项目情况看,跟 踪审计逐渐和监理一样,开始流于形式,而没有发挥其应有的作用。

6

对于表格中所列的问题,参与访谈的专家均有表示在L区政府投资建设项 目的跟踪审计工作中确实存在。但是对于具体问题的描述有所补充,具体   有:①跟踪审计定位不准,主要局限于工程进度款的审核;②跟踪审计人员 知识结构难以满足项目建设的需求;③实际施工经验有待丰富;④实地取证 及记录不够积极主动;⑤对中介机构的考核指标不够科学合理;⑥没有掌握   好对中介做出的成绩的奖励标准或对其无作为的惩罚程度。

 

2.3.3访谈结论

通过本次访谈,可以得知:①跟踪审计确实对于政府投资项目有作用,但是 目前存在一定的问题,开展对跟踪审计的规范化管理研究有意义;②跟踪审计中 存在的问题进行了明确,如表2-5所示。

表2-5 跟踪审计规范化管理中存在的问题表

序号   细化问题         具体描述

1

指导意见缺失

跟踪审计相关法规与制度不充分;缺乏完善的跟踪审

计规范和操作规程;跟踪审计工作机制有待完善等

2

入场时间晚

介入时间点未能覆盖项目全过程;跟踪审计介入时点

不合理;入场时间点较迟等

3

调研不足

建设单位招标前调研不足

4

考核机制缺少

对中介考核不全面,激励效果不明显;没有掌握好对

中介做出的成绩的奖励标准或对其无作为的惩罚程

度;对中介机构的考核指标不够科学合理等

5

监督职责模糊

管理和监督对职责混淆;审计监督制约机制有待完

善;监督权的界定不够清晰等

6

职能定位偏差

审计人员职能定位存在偏差;跟踪审计定位不准,主

要局限于工程进度款的审核等

7

人员能力不足

跟踪审计人员专业能力不足;人员专业素质不高;实

际施工经验有待丰富等

8

审计力量不足

审计人员缺乏,工作压力大;审计人员不足,队伍结

构不合理;中介机构人员力量配备不足等

9

审计认识不足

工程管理人员对全过程跟踪审计认识不足;各方人员

对跟踪审计的价值认识不足等

10

审计素质不够

跟踪审计队伍综合素质有待提高;审计单位责任心不   足;跟踪审计人员知识结构难以满足项目建设的需求 等

11

审计内容不完整

废旧物资审计缺失;深度难以把握,目标容易偏离

12

审计重点不突出

审计内容重点不准;不够突出审计重点等

13

监督效力不足

审计监督效力发挥不足;监督未产生足够的作用

14

审计措施不足

跟踪审计沟通保障措施不够;风险评估缺失;大数据

技术待提髙等

15

质量控制不足

审计质量与审计时间出现矛盾;项目流程跟踪审计质

量控制不严格;审计成果衡量标准不严谨等

16

审计方法不合理

跟踪审计流程与方法缺乏统一标准;审计的方式比较

陈旧单一;实地取证及记录不够积极主动等

17

中介独立性欠缺

跟踪审计中介独立性受限;委托审计客观性和独立性

不足等

 

22

18

委托方内控不严

委托方领导重视不足,内控不严格;监管不够独立,   中介机构存在腐败风险

19

资源配置不足

跟踪审计资源配置不足

20

委托方成本受限

审计成本较髙;聘请中介机构的付酬机制尚不明确等

21

中介方定位不准

审计单位定位不够准确;对审计定位把握不够准确等

22

凸显事后属性

跟踪审计事后属性显著

23

整改建议不深入

审计整改建议表面化

24

结果跟踪有困难

后续审计结果的跟踪存在问题

 2.4 本章小结

本章首先是通过文献调研的方式对专家学者在研究跟踪审计时发现的问题 进行了一定的汇总并形成表格,然后通过对两个案例的分析提出了部分跟踪审计 中存在的问题,接着是通过对 L 区部分实际从事建设单位跟踪审计管理多年的 专家进行深度访谈,从而明确L区政府投资建设项目跟踪审计中存在的问题。

3      影响 L 区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素研究

本章主要研究影响 L 区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素,根 据跟踪审计中存在的问题明确影响因素,之后通过德尔菲法进行筛选,最终确定 影响因素。

3.1      明确影响跟踪审计规范化管理的因素

从之前的研究当中可以看到跟踪审计中存在着许多方面的问题,包括跟踪审 计单位自身的实力以及跟踪审计实施过程中可能出现的相应问题,都有可能对建 设单位管理政府投资建设项目的过程造成不利的影响,带来相应的风险。为此, 希望通过研究确定影响跟踪审计规范化管理的因素。

3.1.1      影响因素的转化

在日常的学习工作当中,经常会运用到转化的方法,将问题形式转化为另一 类更有利于解决问题的形式,从而促进问题的解决。所以在这里,通过将跟踪审 计的问题转化为影响因素的形式,更好的开展研究。

1)主要问题的转化

从表2-5中可以得知,主要的问题有 24项。将这24项问题进行提炼,可以得到24个影响因素,见表3-1

表3-1 主要问题转化表

问题

影响因素

指导意见缺失

指导意见

入场时间晚

入场时间

调研不足

审计调研

考核机制缺少

考核机制

监督职责模糊

监督制度

职能定位偏差

职能定位

人员能力不足

人员能力

审计力量不足

审计力量

审计认识不足

审计认识

审计素质不够

审计素质

审计内容不完整

审计内容

审计重点不突出

审计重点

监督效力不足

监督效力

审计措施不足

审计措施

质量控制不足

质量控制

审计方法不合理

审计方法

中介独立性欠缺

独立性

委托方内控不严

内控


 

资源配置不足

资源配置

委托方成本受限

审计成本

中介方定位不准

机构定位

凸显事后属性

事后处置

整改建议不深入

审计整改

结果跟踪有困难

结果追踪

2)次要问题的转化

在每一个主要问题中都有对问题的具体描述,通过对描述进行归纳总结,可以获取次一级的影响因素。具体可以见表3-2

表3-2 次要问题转化表

主要问题的影响因素

具体描述

影响因素

指导意见

跟踪审计相关法规与制度不充分

审计法规

缺乏完善的跟踪审计规范和操作规程

操作流程

跟踪审计工作机制有待完善

工作机制

入场时间

介入时间点未能覆盖项目全过程

及时性

跟踪审计介入时点不合理

合理性

审计调研

建设单位招标前调研不足

充分性

考核机制

对中介考核不全面,激励效果不明显

考核定位

没有掌握好对中介做出的成绩的奖励标准 或对其无作为的惩罚程度

奖惩力度

对中介机构的考核指标不够科学合理

指标科学性

监督制度

管理和监督对职责混淆

适用性

审计监督制约机制有待完善

完整性

监督权的界定不够清晰

程序规范性

职能定位

审计人员职能定位存在偏差

准确性

人员能力

跟踪审计人员专业能力不足

能力欠缺

人员专业素质不髙

素质欠缺

审计力量

审计人员缺乏,工作压力大

人员缺少

审计人员不足,队伍结构不合理

队伍薄弱

审计认识

工程管理人员对全过程跟踪审计认识不足

对工作认识不足

各方人员对跟踪审计的价值认识不足

对价值认识不足

审计素质

跟踪审计队伍综合素质有待提髙

综合素质不足

审计单位责任心不足

单位责任不足

审计内容

废旧物资审计缺失

完整性

深度难以把握,目标容易偏离

有效性

审计重点

审计内容重点不准

准确性

不够突出审计重点

突出性

监督效力

审计监督效力发挥不足

发挥不足

监督未产生足够的作用

作用不足

审计措施

跟踪审计沟通保障措施不够

沟通机制

风险评估缺失

风险防控

大数据技术待提髙

信息化技术

质量控制

审计质量与审计时间出现矛盾

质量与时间矛盾

项目流程跟踪审计质量控制不严格

过程控制

审计成果衡量标准不严谨

衡量标准

审计方法

审计的方式比较陈旧单一

方法陈旧单一

 

25


跟踪审计流程与方法缺乏统一标准

缺少标准

独立性

跟踪审计中介独立性受限

独立性受限

内控

委托方领导重视不足,内控不严格

领导重视

监管不够独立,中介机构存在腐败风险

监管独立性

资源配置

跟踪审计资源配置不足

配置不足

审计成本

聘请中介机构的付酬机制尚不明确

付费机制

审计成本较髙

业主成本

机构定位

审计单位定位不够准确

准确性

事后处置

跟踪审计事后属性显著

时效性

审计整改

审计整改建议表面化

表面化

结果追踪

后续审计结果的跟踪存在问题

持续性

 

3.1.2    影响因素的分类

根据表3-1和表3-2中将问题转化而来的两级影响因素,需要进一步对其进 行归纳分析。为了更好的进行分析,采用了类似于数据分析中聚类分析的方式进 行。聚类分析是根据“物以类聚”的原则,在没有先验知识、参考模式等的情况 下,对样品或指标进行分类的多元统计分析方法。在此,希望借鉴此方式,对影 响因素进行分类研究。按照影响因素的表述及特性,将其按照“制度因素”、“内 容因素”、“时间因素”、“人员因素”、“单位因素”、“方法因素”等六大 类因素进行分类。具体如表3-3所示:

表3-3因素分类表

制度因素

次级因素

三级因素

1指导意见

1.1审计法规

1.2操作流程

1.3工作机制

2考核机制

2.1考核定位

2.2奖惩力度

2.3指标科学性

3监督制度

3.1适用性

3.2完整性

3.3程序规范性

可因素

次级因素

三级因素

1入场时间

1.1及时性

1.2合理性

2事后处置

2.1时效性

内容因素

次级因素

三级因素

1审计内容

1.1完整性

1.2有效性

2审计重点

2.1准确性

2.2突出性

 

3 监督效力

3.1发挥不足

3.2作用不足

4 审计整改

4.1表面化

5 结果追踪

5.1持续性

人员因素

次级因素

三级因素

1 职能定位

1.1准确性

2 人员能力

2.1能力欠缺

2.2素质欠缺

3 审计力量

3.1人员缺少

3.2队伍薄弱

4   审计认识

4.1对工作认识不足

4.2对价值认识不足

5 审计素质

5.1综合素质不足

5.2单位责任不足

1 立因素

次级因素

三级因素

1 审计调研

1.1充分性

2   独立性

2.1独立性受限

3   内控

3.1领导重视

3.2监管独立性

4   资源配置

4.1配置不足

5 审计成本

5.1付费机制

5.2业主成本

6 机构定位

6.1准确性

方法因素

次级因素

三级因素

1 审计措施

1.1沟通机制

1.2风险防控

1.3信息化技术

2 质量控制

2.1质量与时间矛盾

2.2过程控制

2.3衡量标准

3   审计方法

3.1方法陈旧单一

3.2缺少标准

 

3.2      通过德尔菲法筛选影响因素

通过前一节的转化及分类明确了影响 L 区政府投资建设项目跟踪审计规范 化管理的因素之后,需要进一步对影响因素进行确定。希望能够通过专家调查的 方法,更好地确定影响跟踪审计规范化管理的因素。

3.2.1      德尔菲法

德尔菲法(Delphi Method)也称专家调查法,在定性研究方面有着广泛的应 用,其本质是反馈匿名函询法,即对所要调查的内容向专家征询获得意见,对专家意见进行整理、归纳、统计,再次匿名反馈给各专家用以征求意见,直至得到 一致的意见。在此方法当中,因为各位专家之间没有直接的接触沟通,能够减少 彼此间对观点的影响,从而获得较高的可信度。同时,因为是基于许多专家的调 查,结果具备普遍性,能够减少误差。其具体的操作步骤如图 3-1

image.png

图 3-1 德尔菲法工作流程图 

3.2.2    选取调查的专家

为了更为客观且全面的调研 L 区的政府投资建设项目跟踪审计问题,本次 在研究当中选取了区财政、发改、审计、涉及跟踪审计的镇街、国有平台公司以 及参与到审计过程当中的各个中介机构的专家,共计 19 名,具体人员由表 3-4 所示。

表 3-4 跟踪审计专家调查的专家清单表

序号

人员

职务/职称

单位

参与跟踪审计的

时间(年)

1

专家 A

固投科科长

区审计局

15

2

专家B

审计中心科员

区审计局

3

3

专家 C

预算审核中心

区财政局

8

4

专家 D

审批科科长

区发改局

6

5

专家 E

纪工委委员

JC 街道

4

6

专家F

区域发展办副主任

JB街道

3

 

28

7

专家G

村镇办主任

GH镇

5

8

专家 H

村镇办副主任

CH 镇

4

9

专家 I

工程管理部经理

GX 集团

6

10

专家 J

工程管理部副经理

CT 集团

6

11

专家 K

战略发展部工作人员

KT 集团

9

12

专家 L

工程管理部副经理

XJ 集团

7

13

专家 M

高级工程师、一级造价

工程师

杭州 ZX 公司

13

14

专家 N

高级工程师、一级造价

工程师

浙江 TF 公司

14

15

专家 O

一级造价工程师

杭州 ZW 公司

16

16

专家 P

二级造价工程师

OB公司L区

分公司

6

17

专家 Q

公司负责人

浙江 ZD 公司

L 区分公司

5

18

专家 R

一级造价工程师

浙江KJ公司

10

19

专家S

高级工程师、一级造价

工程师

杭州JY公司

15

 

3.2.3      进行第一轮调查

1)设计第一轮调查表并进行发放

通过影响跟踪审计规范化管理的因素分析,从制度因素、时间因素、内容因 素、人员因素、单位因素、方法因素等六个方面进行研究。为此,设计了第一轮 的专家调查表,进行影响跟踪审计规范化管理的因素的重要程度的调查,目的是 为了确定最终的影响因素。本次调查通过设计李克特量表打分的形式进行,说明 如下:

对笔者整理的影响因素中包含的具体因素的合理性进行判定,把相应结果通 过分值的形式在表格中进行体现(5:非常合理,4:比较合理,3:一般,2:比 较不合理,1:非常不合理),其中:

非常合理——这项影响因素在本次研究中十分重要,是对跟踪审计规范化管 理影响非常大的因素,且在本次的维度划分上十分合理。

比较合理——这项影响因素在本次研究中与其他因素基本属于同级别,是对 跟踪审计规范化管理影响比较大的因素,只是概况需要更精准。

一般——这项影响因素在本次研究中没有显著的意义。

比较不合理——这项影响因素在本次研究中不能与其他因素属于同级别,或 者该项因素应该属于其他高层级因素,而不是所属层级因素。

非常不合理——这项影响因素在本次研究中不能与其他因素属于同级别,或 者没有对跟踪审计规范化管理产生影响。

在调查表中还设计了修改意见以及补充说明,希望可以综合专家们的意见, 对本次调查进行查漏补缺。修改意见是在对本条影响因素表示一定认可的情况下 有更好的建议提出;补充说明则是对该高层级影响因素及所属影响因素是否合适 进行完善。(详见附录 2)

2)第一轮调查结果分析

经过半个月时间收回了第一轮进行的所有的重要程度调查表,对于六个影响 跟踪审计规范化管理的因素评价分值为 3.63,距离比较合理较近,证明前一个阶 段的研究还是比较有效果的,具体分析各位专家的打分,发现认为比较不合理的 有1 位,一般的有7 位。这也让笔者可以继续进行第二轮的调研。

3.2.4    第二轮专家调查

1)改进第一轮调查的高层级影响因素及所属影响因素

根据各位专家配合填写的调查表,不仅仅对每个影响因素进行了打分,也对 自己认为的不妥之处以及需要补充的地方不吝笔墨,这对于笔者改进调查内容起 到非常重要的作用。首先将调查表进行了一定的汇总,发现专家普遍提出的问题 在于部分因素之间存在着一定的重复性,例如审计措施与审计方法、人员定位与 机构定位等。接着便是根据各位专家的意见,通过面谈、电话以及微信交流等形 式与每一位专家进行了一定的询问,感谢他们的付出,询问他们在改进中的明确 意见。最后,根据结果进行改进,并且设计第二轮的调查表。

①  针对六个最高层级影响因素进行调整,因为打分的结果是3.63分,相对 合理,但是依然有专家提出了时间因素可以不单列的建议,认为其可以作为内容 因素中的一个次级影响因素。为此,笔者通过与提出该建议的专家进行当面交流, 就此问题进行探讨。专家提出,时间因素其实是审计时间节点方面的内容,也就

30 是可以在审计内容中加上一个时间节点的指标,包括入场时间合理性、审计处理 时效性两个所属影响因素。笔者根据专家建议,与其他专家也相应沟通,得到了 普遍认可。

②  针对制度因素,其次级影响因素中有指导意见、考核机制、监督制度,按 照第一轮的调查及专家建议,将工作机制、指标科学性、程序规范性进行合并, 同时将内容因素中的监督效力调整到监督制度,最终得到了审计法规、操作流程、 考核目标、奖惩力度、适用性、完整性、监督效力等三级影响因素。

③  针对内容因素,将时间因素以时间节点的形式作为其中一个次级影响因素, 将审计整改与结果追踪合并为审计结果这一个次级影响因素,最终得到审计内容 审计重点、时间节点、审计结果四个次级影响因素,对于三级影响因素,将原时 间因素中的三级影响因素调整为入场时机和处理时效,将审计整改与结果追踪中 的三级影响因素调整为整改深度和结果利用。最终得到了完整性、有效性、准确 性、突出性、入场时机、处理时效、整改深度、结果利用等三级影响因素。

④  针对人员因素,将职能定位合并到单位因素中,将审计素质合并到人员能 力及审计认识中,因此次级影响因素有人员能力、审计力量、审计认识三项,其 三级影响因素分别为能力欠缺、素质欠缺、人员缺少、资源薄弱、对工作认识不 足、对价值认识不足。

⑤  针对单位因素,审计调研合并到内控中作为一个次级影响因素,独立性与 机构定位合并,机构定位改为单位定位,资源配置合并到人员因素中,因此次级 影响因素仅保留内控、审计成本、单位定位三项。在三级影响因素中也进行了一 定的合并调整,剩下领导重视、调研充分、付费机制、业主成本、准确性、独立 性这几项因素。

⑥  针对方法因素,审计方法与审计措施合并,次级影响因素保留审计方法、 质量控制,对于三级影响因素,沟通机制、风险防控、信息化技术、方法陈旧单 一可以用科学性进行总结,缺少标准则是规范性。质量与时间矛盾也调整到过程 控制中。所以保留的三级影响因素为科学性、规范性、过程控制、衡量标准。

通过改进后,得到了第二轮的影响因素调查表。

2)进行第二轮调查 在第一轮调查的基础上,设计了第二轮的调查表(详见附录3),继续给 19 位专家进行评审。这轮的调查旨在确定最终的影响因素的合理性和科学性,仍然

通过李克特量表进行评分调查。同时在调查表中说明了针对第一轮表格进行修改 的内容。通过收集专家打分的调查表,对调查结果进行分析。

通过专家的调查打分,对合理性进行验证,具体分数如表 3-5:

表 3-5 各个影响因素的合理性评分表

调查的影响因素

合理性评分

五个主要因素

4.63

审计法规

4.47

操作流程

5.00

考核目标

4.21

奖惩力度

4.16

适用性

4.05

完整性

4.11

监督效力

4.00

完整性

4.42

有效性

4.21

准确性

4.73

突出性

4.47

入场时机

4.68

处理时效

4.11

整改深度

4.26

结果利用

4.16

能力欠缺

4.89

素质欠缺

4.79

人员缺少

4.58

资源薄弱

3.95

对工作认识不足

4.26

对价值认识不足

4.32

领导重视

4.89


 

调研充分

4.16

付费机制

4.37

业主成本

4.42

准确性

4.68

独立性

4.95

科学性

4.63

规范性

4.58

过程控制

4.74

衡量标准

4.37

从表中的分值可以看出,除了资源薄弱略低于 4 分,其余分数均在 4 分以 上,可以认为指标的合理性是满足的。

3)    肯德尔和谐系数确定专家打分的一致性 为了更好的检验专家打分的一致性,通过肯德尔和谐系数进行计算并获取结 果,以验证专家打分的结果。其0 假设为不存在显著的一致性,表明渐进显著性 如大于 0.05 则接受假设,即不存在显著一致性,如渐进显著性小于 0.05 则不接受假设,即存在显著一致性。具体计算公式为:

其中W为肯德尔和谐系数,N为被评对象,K为评分人数,S为每个被评对 象所评等级之和 Ri 与所有这些和的平均数的离差平方和。

运用SPSS软件对专家的打分进行了肯德尔和谐系数的计算,获得结果如图3-2 所示,其渐进显著性为 0.000 明显小于 0.05,显著性突出,认为专家的打分是具有一致性的。检验统计

个案数

19

肯徳尔

.239

卡方

140.904

自由度

31

渐近显著性

.000

a.肖■越尔协冋系数 

图 3-2 SPSS 软件计算肯德尔和谐系数的结果图

3.2.5     调查结果与分析

采用德尔菲法对影响 L 区政府投资建设项目跟踪审计规范化管理的因素进 行了调查,选取的专家均是涉及到该领域的主管、建设单位、实施单位的专家, 有一定代表性,通过两轮的调查,对影响因素进行了一定的筛查,同时对一致性 进行了证实,最终确定了影响因素,如表 3-6 所示。

表 3-6 调整后的各级影响因素表

主要影响因素

次级影响因素

三级影响因素

制度因素

指导意见

审计法规

操作流程

考核机制

考核目标

奖惩力度

监督制度

适用性

完整性

监督效力

内容因素

审计内容

完整性

有效性

审计重点

准确性

突出性

时间节点

入场时机

处理时效

审计结果

整改深度

结果利用

人员因素

人员能力

能力欠缺

素质欠缺

审计力量

人员缺少

资源薄弱

审计认识

对工作认识不足

对价值认识不足

 

单位因素

内控

领导重视

调研充分

审计成本

付费机制

业主成本

单位定位

准确性

独立性

方法因素

审计方法

科学性

规范性

质量控制

过程控制

衡量标准

 3.3 本章小结

在本章当中,重点对影响L区政府投资建设项目跟踪审计的因素进行研究, 将跟踪审计中存在的问题转化为影响因素,并对影响因素进行了归纳分类,初步 的影响因素,即六大类主要影响因素, 24项次级影响因素, 45项三级影响因素。 之后利用德尔菲法对影响因素进行筛选,经过两轮的专家调查,最终明确了制度、 内容、人员、单位和方法五个主要影响因素,其中包括次级影响因素 15项,三 级影响因素 31项。

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