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技治政府的当代实践:以浙江为例

作者:admin1 日期:2022-05-05 10:27:10 点击:267

第四章 技治政府的当代实践:以浙江为例

技治政府作为一种特点鲜明的政府形态,是从事实表现中提炼归纳得来的,为使这 一概念从抽象重回具体,可以通过事实案例的印证来赋予其生动的内涵。结合当前的技 术背景和社会实际,现代信息技术对于社会各领域的影响力日益凸显,在行政体系之内, 以数字技术为代表的系列应用已成为当代政府着力引入的重要技术工具,将这一现象与 本文的理论概念相对照,其呼应的是技治政府概念的狭义范畴下以现代信息技术为主要 工具的一种政府形态,故而在此选取浙江地区的地方政府建设实践案例来诠释当代技治 政府的形象,并着重探析广泛采用数字技术这一技治政府的特殊形态,以此加强技治政 府概念与现实场景的连结,彰显技治政府概念的事实根基与现实价值。

第一节 浙江的政府数字化过程

浙江是率先开始探索政府与技治相结合的省份之一,现代信息技术的浪潮加速了信 息技术的社会化进程,结合同时期的中央政策部署和地方政府的升级发展理念,技治政 府的雏形逐渐生成,与此同时,一大批新技术企业在浙江涌现,他们的技术能力优势为 政府走向技治提供了坚实后盾,促成了技治政府建设条件的成熟。回顾浙江地方政府走 向技治的来路,大致可划分为起步以来的初期建设阶段以及自 2021 年开始的数字化改 革新时期。

一、初期建设阶段

首先是基础建设阶段,“数字浙江”理念的萌发最早可追溯至2003 年,这是习近平 同志在浙江工作期间提出的未来发展方向,自此,建设数字政府作为其中一项子目标便 植入了浙江的发展基因之中。在建设启动之初的十年间,基础工程的打造与完善是数字 化建设的主要着力点,凭此在前期铺垫好基础设施与平台架构,夯实数字政府建设的根 基,才有便于后期在此之上垒筑各类应用。其中,建设政府综合门户网站是这一阶段的 一项主要工程,打造好门户网站这一基础平台,以此作为推进政务公开的通道,并通过 开拓网上办事大厅模块,逐步拓展在线办公、在线办事的功能,由此初步打造成数字政 府的框架。

而后进入了“互联网+政务服务”的体系化建设阶段,期间的代表性举措是自 2014 年起步的“四张清单一张网”改革。“四张清单”具体包括政府权力清单、政府责任清 单、企业投资项目负面清单和财政专项资金管理清单,清单的设置具有对政府履职行为 与施政界限的规范与清晰作用,能够防止行政主体的“不作为”、“乱作为”等不当行 为,“一张网”是指浙江政务服务网,在此作为平台载体清列展示着四张清单的详细内 容,助推政府职能的公开透明化发展,以社会监督约束行政主体的作为,产生促进政府 良性变革的倒逼力量,从此群众办事也有了清晰的方向。“四张清单一张网”改革积极 引领政府职能转变,实现了全省事项清单的统一发布,推进了浙江政务服务网省内统一 架构的形成,浙江的数字化转型步伐由此更为稳健。

第三个阶段是颇具影响力的高水平建设阶段,自 2016年年底起,浙江省以群众和企 业到政府办事“最多跑一次”为目标,在原有改革基础上持续拓展深化政务网站的功能, 率先发起“最多跑一次”改革,通过增强在线政务系统的承载能力,优化公众的服务体 验,以期在进一步的创新变革中达成以数据代替人跑路、线上线下和谐互动的目标。“最 多跑一次”改革从与群众生产生活息息相关的领域入手,在行政许可、行政处罚、行政 服务等领域探索形成“一次办结”机制,在市场监管行动中建立“部门联合、随机抽查、 按标检查、一次到位”的监管机制,并实现各项便民服务的“在线咨询、网上办理、证 照快递送达”运作模式,以上机制的构建能够倒逼各部门深化“放管服”改革,并且在 保障可实现性的前提下,最大限度地为公众提供便利,维护群众权益,切实提升群众的 获得感与幸福感。“最多跑一次”改革是对浙江省内办事事项的一次系统梳理,整体优 化了公共服务体系,成功地重塑了服务模式,改进办事流程,高效而节约时间,真正实 现了便民利民的愿景,是一场以“人民为中心”的公共部门改革。浙江政务服务网在此 期间得到优化也成长为了线上线下融合的技术支撑总后台,构成了线上线下融合发展的 网上政府雏形。与此同时,在政府数字化建设不断推进的过程中,高度集成的公共数据 平台建设也初见成果,各部门的协同运作加速了各类数据在部门之间的流动与融合,大 量数据信息整合于平台之中,为科学决策、智能预判和精准服务提供了必要的素材。

第四个阶段是整体建设阶段,瞄准构建整体智治政府的改革目标,通过加强政府各 部门间的整体协同,实现资源整合与价值共享,以全面的信息和精准的数据应用支撑科 学决策,降低信息不对称的风险,提高政府治理效能,变公共服务被动回应为主动提供, 最大程度上发挥整体智治下的政府合力。政府向数字化转型的建设成果在此次抗击新冠 肺炎疫情的行动中得到了全方位的彰显,经受住了严酷的检验。数字技术赋能下的政府 实力增强,抗疫手段更先进多元,展现出“数字战疫”的亮点,典型表现有如“一图一 码一指数”的应用,五色疫情图能动态反映各区县的疫情局势并标示风险,健康码以大 数据为后盾可作为低风险人群安全行动的必要凭证,管控指数和畅通指数则可用以衡量 各地区的疫情管控力度以及保障人与物正常流通的状况。在此次新冠疫情防控中,数字 技术的应用从多维度发力,不仅支撑起了病毒溯源与人口的动态流动监测,实时跟踪疫 情的发展态势并为科学管控提供依据,而且以自动化的信息采集代替传统的表格统计, 直接减小基层人员的工作压力,推进精准高效的基层治理。得益于技术工具的使用,各 类数据信息被收录并加以利用,使得结合实际具体分析不同地区的疫情形势和防疫能力 成为可能,根据各地区风险等级的不同而有效管控,因地制宜采取措施稳步推进复工复 产,加快社会秩序的正常化。

二、数字化改革新阶段的开启

2021 年开启了全省数字化改革的新阶段。数字化改革意指以数字化技术为主要工具 进行赋能,统筹运用数字化的思维和认知,推动经济、政治、文化、社会、生态文明建 设的全过程走向数字化、一体化与现代化。数字化改革意味着省域治理的体制机制、组 织架构、方式流程和工具手段的全面重塑,由此推动省域经济社会发展和治理能力的质 量变革、效率变革、动力变革,是一场影响社会全局的深刻质变。在这一过程中,政府 作为社会中的关键主体,其受到的影响必然也是深刻的,新阶段的政府建设将通过围绕 管理与服务职能,优化政府运作体系,在数字化手段的支持下打造“整体智治,唯实惟 先”的现代政府。

根据改革方案,浙江省数字政府的总体架构可以概括为“四横四纵”,就数字政府 建设的横向结构来看,处于基石位置的基础设施体系主要包括政务云和传统的政务内 网,能够提供基本的硬件与设备支撑,基于其上的是内含海量信息的数据资源体系,其 中涵盖了从数据的集成、清洗到共享与分析挖掘等以数据为对象的多项流程,而后设置 的是应用支撑体系,包括用户中心、交互中心、业务中心等多个平台体系,处于最上层 的是业务应用体系,具体表现为与政府所承担的经济调节、市场监管、公共服务、社会 治理、环境保护职能相关的,以及与政府运行有关的各项重大任务的综合集成,覆盖产 业发展、科技创新、乡村振兴、疫情防控等领域,而以上各类事项的最终落实,则通过 浙里办和浙政钉的终端实现。数字政府建设纵向布局中的政策制度体系主要指与宏观政 策环境相关的法规、政策和评价指标等内容,标准规范体系是围绕数据、业务、技术、 项目等主题的标准化规范,目前正处于形成建设过程中,组织保障体系从机构、人才、 文化等维度为数字政府体系的正常运行夯实后盾,网络安全体系则凭借制度构建、标准 出台、网络建设与数据管理的软环境建设与硬件升级双管齐下的方式加强网络安全,四 项纵向体系从不同维度共同为数字政府的正常运转构筑着有效保障。

总体看来,浙江省数字化改革中的数字政府建设以一体化智能化公共数据平台为依 托,重点开发数字政府综合应用,基于各类应用设施和技术工具,最终形成涉及疫情防 控、科技创新、产业发展等 12项重大任务的多场景多业务协同的应用,覆盖更广泛的 社会领域与治理环节,放大数字化治理的积极效应。

第二节 地方政府的技治表现

浙江的地方政府在日常的部门管理与社会治理中皆显示出了以技术参与治理的特 征表现,从技术工具的熟练应用、技治思维的贯穿引领,到政府部门的整体协同与动态 更新,都与技治政府的形态特征相呼应,可以说,浙江的地方政府实践为抽象技治政府 概念的具体化提供了现实典型和对照依据。

一、信息技术的广泛深度应用

各式各样的信息技术成果在政府部门的应用是当代技治政府最直接也是最显著的 特征表现,在浙江,各级地方政府纷纷引入数字应用作为组织管理与社会治理的重要工 具,并进一步尝试打造新的信息化系统与应用以承担不同职能,在省域范围内构建统一 的在线政务平台,逐步搭建起多维立体的现代技治政府框架。

就具体的技术应用表现来看,根据技术的功能特性可使其在不同情境下发挥效用。 例如,大数据技术能从海量数据的共享、分析与管理应用中析出多层信息,从而推进科 学决策、精准治理、有效服务、主动创新的实现,杭州“城市大脑”在数据集成与分析 中为改善城市交通提供了理想方案,政务服务网根据公众的在线办事内容自动推送相关 事务的办理通道,新冠肺炎疫情期间的“五色图”通过数据的综合分析直观展现了各地 区的疫情风险等级;区块链技术的不可篡改与可追溯的特性能够支持公民与企业身份信 息的在线认证,在确保信息安全可信的前提下提高行政效率,而监管平台则凭借区块链 技术有效记录监管对象的信息,并在食品安全管理平台上设置食品溯源查询的功能,保 障居民的放心饮食;人工智能技术的典型应用是政务办事大厅的智能机器人,此类智能 设备能高效回应公众诉求并承担部分办事功能,有利于直接提升公众的办事体验。随着 浙江数字化改革的推进,近期还涌现出了一批体现地方特色与基层创新的重大应用,譬 如“浙江外卖在线”“浙江公平在线”“人才管家”等系列应用成果,这些烙有浙江特 色的技术应用恰诠释着浙江的地方政府建设与信息技术日益深入的融合。

二、技治思维的贯穿与指引

若说具体信息技术成果的应用是浙江建设当代技治政府的外在表现,那么技治思维 的统领则是内嵌于技治政府的精神内核,以技治思想与理念贯穿着政府行动的各个方面 与多个环节。浙江素有勇于创新、讲求实效、干在实处、走在前列的精神传统,在地方 政府的建设中亦不断融入新技术与新理念,以先进的思想指引地方政府的发展。

近年来浙江地区的地方政府在建设实践中充分折射出技治思维的光芒,一方面,技 治思维体现于具体业务领域中技术工具的直接运用,这一现象由认可技术正面效益的思 想转化而来,是对现代技术工具所持有的积极态度的外化表现,简言之,多样化技术工 具在浙江地方政府实践中的应用是技治思维的首要直观体现。通过在地方政府的活动中 引入现代信息技术的新成果,扬长信息技术的独特优势,在具体的专项应用中实现政府 工作的提质升效。另一方面,技治思维还体现在政府系统内的宏观布局中,即更强调以 技术工具为基础构建整体化、系统化的现代政府体系,搭建综合一体的通用在线平台, 进而以技术手段串联起政府内部的体系网络。例如浙江省的政务服务平台作为在全省统 一布局下能实现五级联动的电子政务平台,在网站平台上集合各类办事事项,以统一入 口为公众提供便捷的公共服务;浙江省打造的“一体化数字资源系统”是集成全省数字 资源的智能化“总账本”,突破了各类政务信息的属地与层级管理限制,在省、市、县 三级实现政务云基础设施、应用组件与数据资源的有序调用和统筹管理。因此,政府中 的抽象技治思维最终通过具体的技术应用流露出来,从政府的宏观结构体系到具备相应 功能的数字应用,无一不是技治思维引导下的具象表现。

三、与时俱进的动态更新

从技术的固有特性分析,技术工具的内涵与功能必然会随着社会历史的发展演进而 迭代更新,换言之,技术这一要素本身即处于动态调整之中,因此,当技术要素嵌入地 方政府,生成以技术工具为支撑的技治政府形态,技治政府的外部表现与内在要素都会 呈现与技术革新同步调整的趋势,浙江的地方政府建设实践也印证了这一特征。

在现代信息技术浪潮的影响下,浙江的地方政府建设与变革展现为逐渐深入、层层 递进的发展逻辑,回顾浙江的政府数字化进程,从初期的简单电子化办公,到“四张清 单一张网”改革,再到“最多跑一次”和全省数字化改革,地方政府的组织结构、权责 分配、业务流程等方面都获得了完善与更新,一系列回应公众需要,体现地方特色的专 项数字化应用纷纷落地,巧妙调动技术优势以服务于政府的社会治理工作。在此期间, 技治政府的具体形态也处于持续升级中,融入技术工具的政府在实践、理论和制度体系 层面皆不断完善,在政务服务、数字化治理、智慧监管等领域持续优化,并推动着“浙 政钉”“浙里办”“健康码”等重点应用的稳步升级,以由点到面的动态更新促进整个 技治政府体系的与时俱进。

四、部门间的整合联动

整体性是现代技治政府发挥效能的重要基础,随着信息技术的嵌入与政府转型,浙 江在政府建设中不断突破部门壁垒,在整体性思维的引领下推进组织结构的调整和权责 重组,通过搭建统一的在线平台,实现跨区域、跨部门、跨层级、跨业务的协同管理和 政务服务。

例如,杭州“亲清在线“惠企平台以数字赋能实现整体协同,打通了税务、社保、 房管、电力等53个部门的业务系统,建立 470个数据接口,集成300 余个服务模块, 使得企业需申报的材料减量 80%以上,极大释放了技术手段支撑下政府整体联动的红 利。此外,杭州市工业项目审批改革中推出的“土地码”也是技治政府中的部门职能整 合与协同的典型案例。“土地码”是在控规阶段赋给地块的一个二维码,其本质近似“身 份证”,承载着某一地块的空间位置、现场实景、周边环境等基本信息。给土地“赋码” 开启了土地的全生命周期数字化管理的新格局,通过将与某一地块相关的操作变动都以 电子数据的形式与“土地码”关联,所有动态便可以在程序后台清晰展现,这不仅便利 了企业以扫码的方式及时了解地块的项目进展,也为相关政府部门的工作开辟了新思 路,推动数据共享、业务协同、服务联动的真正落地。“土地码”串联起了土地管理的 诸项流程并使得相关部门的业务处理更流畅高效,譬如,发改、经信部门能够凭“土地 码”及时跟踪项目交易信息,不动产部门可以掌握项目从初期的规划审批到最终竣工验 收的所有环节涉及的文件资料,因而在企业办证时无需二次提交材料。由此见之,数字 技术支撑下的“土地码”体系推进实现了对于地块项目审批、验收、登记以及监管的全 流程体系化管理,达成了在线、透明、高效的管理目标,并在有关部门的协同配合中极 大地强化了政府各部门间的整体联动性,突出了现代技治政府的优势特征。

第三节 浙江的技治政府建设成果

引入技术工具共同参与社会治理已成为浙江地方政府的常见做法,随着这一模式的 深入推广与熟练应用,浙江的政府技治实践已取得丰富成果。简单说来,一方面,直接 投入政府治理的新技术应用频繁刷新,适应不同治理场景的各式数字应用研发成果不断 推出;另一方面,技治政府能把握技术赋能的优势,以各具功能特色的技术工具强化政 府能力,促成政府在技治下的提质升效。

一、技术应用持续出新

浙江的政府技治成果不断涌现,尤其是自今年的政府数字化改革启动以来,省市县 乡一体推进改革行动,着力打造一体化智能化公共数据平台,推进“浙里办”“浙政钉” 的迭代优化,并开发出了一系列数字化改革应用成果,促进了数字技术与社会各领域的 实践融合,显著提升了社会治理的智慧化水平。

在 8 月 24 日召开的全省数字化改革工作推进会上,省委有关部门汇报了数字化改 革在前一阶段的进展情况,分析现存问题并对下一步发展作出规划。浙江外卖在线、浙 里人才管家、药品安全智慧监管“黑匣子”、余杭城市安全运行“CT”等一批数字化改 革的应用成果在会议上光彩亮相,充分展现了数字应用的前沿性与高度回应治理需求的 实用性。8 月29 日的数字化改革重大应用成果发布会对浙江省数字化改革成果进行了汇 报,在过去半年的创新与探索中,各市县在遵循上级的总体要求下,开发出了各具特色 的应用成果,直接提升了社会治理的智慧化与便民化水平;数字化改革的理论体系正在 加速构建,有关数字化改革的定义内涵、思路方法、推进机制等系列内容的理论成果已 经形成;数字化改革的制度成果则以法规条文、政策文件、地方标准等形式出现,《浙 江省公共数据条例》已经省人大常委会初步审议,公共数据分类分级指南、群众和企业 全生命周期“一件事”工作指南等地方标准也相继出台。[59]

就各地区的实践成果而言,杭州市以城市大脑支撑数字化改革,在 2021年 3 月底 即正式发布了“数智杭州”总门户,以此作为杭州市数字化改革的工作台和各部门的协 同平台。杭州市上城区的一体化智能化公共数据平台于同年 7月底上线,这一平台是蓄 满数据信息的“池塘”,也是连接数据资源的枢纽,保障了数据的全周期管理,并通过 一体化平台与智能组件的对接实现了智慧化的场景管理,例如在应对突发火灾时,可凭 借智慧消防预警组件的功能而自动出水灭火,减轻救援成本更提高了救援效率。2021 年 8 月初,湖州市举行了数字化改革多跨场景集中路演,逐一展示了涵盖五大综合应用 的 20 个场景,在此之前,经有关部门的协同梳理,逐步形成包含 100 个多跨场景的全 市多跨场景“一本账”。各地根据自身能力和实际需要,纷纷推动治理场景的线上与线 下结合,类似的数字应用成果正在各县市遍地开花。

浙江省的数字化改革正处于行进过程中,丰富多彩的应用成果在热烈的改革浪潮下 不断涌现,应用成果的技术现代性与功能实用性显著提升,同时,越来越多的智慧组件 正在逐步接入一体化数据平台,将有益于综合提升政府的社会治理能力和治理效率。

二、技术赋能政府治理

技术手段的融入为政府治理活动注入了新的动能和助力,为科学政府决策、精准社 会治理以及高效公共服务的实现加上了一道保障。例如,在浙江省内大数据综合集成的 基础上,可根据不同类目的数据信息内容,为疫情期间的特殊管理、浙江经济的研判部 署、国土资源的优化配置等具体管理需求提供了可靠的参考信息,使政府决策有据可循, 更扎实合理;以杭州“城市大脑”为典型的系列技术应用是实现精准社会治理的有力推 手,多项补助皆借助这一平台实现精准发放,此外,疫情期间凭借“一图一码一指数” 加强了精密智控的实现;由于公共服务的提供会涉及公众与企业等社会主体,效率则成 为影响服务体验的重要因子,而政府办公流程的优化与共享数据平台的打通能够直接带 来办事效率的提高,譬如浙江省金融综合服务平台就把握住了数据要素,通过与市场监 督、税务、公安、法院等 54 个省级部门建立数据共享与对接通道,有效化解小微企业 的融资难题,也为更完善的企业金融管理构筑了有益体系;杭州“亲清在线”平台有效 回应政策信息不对称、政策兑现难的痛点,截至2021年3 月底,已发布332条惠企政 策,兑付助企纾困资金80 亿,惠及30 万家企业和81.8万员工,以在线便捷的政务服务 为企业带去了真正的实惠。

上述现象表明,技术工具的应用延展了政府管理的触手,增强了政府的治理能力, 使政府能够更高效地履践其职能,在多个领域取得更优的治理成果。

第四节 技治政府建设的浙江经验

从浙江的地方政府技治实践来看,浙江作为较早尝试政府数字化转型并取得系列丰 硕成果的地区,必然有相关的积极因素支持着地方政府的技治实践,着眼于这一发展过 程并从中提炼出取得成功的浙江经验,能够为浙江的技治政府实践提供解释,也有益于 启发下一阶段的技治政府建设实践。

一、包容乐观的社会氛围

浙江的地方政府的技治实践能取得丰硕成果与其多方面要素紧密相关,若干有利因 素共同对浙江实践起到了正面推进作用。浙江素有勇于创新、求真务实、开放图强的奋 斗精神,由此培育出了敢于探索、乐观包容的社会氛围,这一积极态度是支持创新与变 革的营养基,成为了浙江省推动改革循序渐进的软性优势。温和自由、开放宽容的社会 氛围滋养了主动求变,开拓创新的理念,这种乐于接纳新事物的开放包容态度极大地减 小了推进政府改革的阻力,为信息技术的应用与拓展创造了机会并创设出允许新技术工 具施展的充裕空间,支撑着浙江长期在诸多领域的变革与新尝试中走在前列,立于潮头。

积极求变的思维不仅可以从社会情绪中折射出来,也在微观个体中得到了反映,其 中,与政府的技治化发展紧密相关的是党政领导与社会民众这两大群体。一方面,党政 高层领导的意志对于地方发展具有决定性作用,高层领导所处的地位决定了他的宏大视 野和深刻影响力,由此生产出自上而下推进改革的源动力。不可否认,近年来浙江省持 续推进的政府改革中,主要领导坚持改革的决心是支持政府转型的关键牵引力,浙江省 领导的积极推进、全面部署、鼓励号召成为技治政府建设得以顺畅推进的有力支撑。联 想到技治主义理论中的专家治国理念,其强调以科学家、工程师等技术专家掌握政治权 力,从而便于以科学方法和技术手段替代政治途径来解决社会问题,不同于此,如今并 不强调“技术官僚”当政,当代的重要领导并不直接掌握专业技术,而是作为技治理念 的输出者和改革全局的筹划者,从总揽各方的高度谋篇布局,在理念上引领改革方向。 而政府改革与社会治理中所需的数字技术可以从外部专业组织引入,通过与新技术企业 以及科研机构构建合作关系,由专业主体为数字化改革提供必要的技术支持。因此,高 层党政领导的主要角色是数字化转型的布局者和思想领航人,背靠他们的政治影响力消 弭改革阻力,助推政府走向数字化的进程。

另一方面,随着互联网与新媒体的成长成熟,公众的声音愈渐响亮,技术乐观意见 的表达能够增强实施政府技治的信心,笃定改革行进的步伐。群众作为来自基层的最广 大力量,其思想和立场对于社会的发展建设具有举足轻重的意义,获得群众对于改革的 支持,就是得到了最有底气的保障。在温和自由的社会氛围下,群众更乐于接受改革带 来的新事物,并能以包容的心态对待其不确定性和不足之处,使群众成为技治政府建设 的乐观支持者和拥护者。

二、夯实稳固的数字建设基础

浙江省作为国内政府数字化转型的先行省份,数字化建设已在多个领域铺开,经历 着循序渐进、由浅入深的改革尝试,由此创造了系列数字化建设的成果,这一过程中的 行动经验也随之积淀下来。具体言之,浙江省已建成五级联动的网上政务平台,以便捷 利民为追求,整合多重功能于一体,通过政务服务网实现各类事项的在线办理,为公众 提供政务服务;“城市大脑”等数字化新型基础设施在杭州等地纷纷落实,此类应用在 数字技术支撑下覆盖社会治理的多层面要素,将社会事务的实时动态数据化,以智慧的 “城市大脑”记录数据、析别问题、研判形势,为公众提供精准的高质量服务,并以数 据参考下的全局统筹实现整座城市的和谐有序运转。政府的数字化转型带来了工业项目 审批“小时制”、企业开办“分钟制”、民生政策红包“秒兑现”等新现象,这些微观 表现无不反映着数字化建设的成效,由此可见,既有的政府技治实践已经对传统办事流 程与模式进行了根本性改造,为社会生活的多个环节塑造了新的风貌,以此进一步撬动 政府技治改革的转轮。

诸如政务服务网、“城市大脑”等新型应用极具数字时代的特色,凭借高度集成的 强大功能而承担起复合型角色,具备满足信息技术社会下的公民需求与社会治理需要的 综合能力,能为动态监测、数据分析、决策制定等环节提供有益的信息参考。尤其是在 经历了现阶段的实操运作和改进提升之后,此类数字应用与平台更具弹性,能适应多元 场景的管理需要,其工具性能也在这一过程中得到强化。因此,此类平台应用可以作为 后续政府数字化改革的基础,以此为起点极大地减轻了优化升级的压力,由此赋予了浙 江的技治政府建设以深厚基础的优势,加之前期探索建设中积累的丰富经验,共同为此 铺垫了实践基础,便于以成熟的数字化应用和科学的事实经验指导技治政府建设的进一 步深化。

三、可靠有力的物质支持

地方政府的技治建设与深化不仅有赖于坚定的政治支持、包容的社会理念,也必然 需要深厚的物质基础,这是建设行动得以展开的动力之源,是支撑各项举措精准落地的 重要后盾,凡是缺乏物质基础的宏图伟略都只能算作纸上谈兵。在政府走向技治的发展 阶段,物质基础包括最根本的财政资金保障以及数字技术供给、专业人才配备等给这一 过程带去直接影响的相关因素,这些因素的实力以及稳定性会左右技治政府建设的推进 效率与质量,甚至在极大程度上决定着技治政府建设的成败。

从财政状况来看,浙江经济充满活力,民营经济蓬勃发展是浙江的一贯特色,近年 来,随着产业的转型升级与新旧动能转换,业态不断刷新,新产业欣欣向荣,数字经济 打开局面日益活跃,依托于互联网、大数据、人工智能等高新技术的产业纷纷崛起,可 以说,浙江经济在优化产业结构,推进传统产业焕发新生机的同时,又获得了新产业、 新业态、新模式等活力要素的注入,这都有利于保障浙江经济的稳步增长,增强其竞争 力,以稳固的公共财政实力作为支持数字化改革的经济基石。财政资金是地方政府积极 开拓的底气,充裕的资金能够支持政府革新过程中的必要支出,并赋予政府部门在引入 技术工具、推行组织变革、构建在线应用等环节中做出更优选择的自由,能够有效避免 因资金捉襟见肘而限制建设步伐的问题,使得地方政府在走向技术治理的过程中能够选 择先进设备并追求应用打造的更完备方案。

若说资金是打造技治政府的基础支撑,那么数字技术和专业人才则是推进设想落地的重要动力。信息技术是贯穿当代技治政府建设全过程的关键要素,打造技治政府必然 意味着信息技术在政府运作的诸多环节中的嵌入,以数字化技术整合政府职能、优化办 事流程、创新服务模式,促成政府的根本变革。目前政府改革的技术一般来源于外部的 新技术企业,通过与技术企业建立合作,在应用软件开发和数字系统搭建等项目中得到 技术企业的专业支持,发挥新技术企业在产品研发和技术优化方面的优势,以专业力量 支持数字化改革的进一步深化。浙江有着以阿里巴巴集团为代表的诸多新技术企业,地 理上的相近优势有利于本地企业与政府的合作,凭借更便捷的交流以及扎根本地的了解 而达成更顺畅的政企合作,降低水土不服的适应风险与合作阻力。此外,随着数字技术 的推广及其价值的凸显,越来越多的人关注并投入到这一领域的学习研究中,由此培育 出了一批批数字技术领域的专业人才,虽然从整体的人力资源供需关系来看,目前可胜 任相关岗位的技术人才尚存缺口,但技术人才的供给趋势在近几年总体向好,极大地缓 解了政府数字化改革的人员压力,以更具专业素养的人才服务于政府改革,为改革提供 更科学合理的思路参考与更高效准确的行动支持。

四、以人民为中心的建设理念

提升政府治理能力以更好地为人民服务是地方政府数字化转型之初衷的重要内容, 政府的角色与职能要求其运作过程中积极吸纳社会诉求并尊重民意,始终围绕以民为 本、为民服务的理念思想,稳步地优化组织内部体系与政社互动模式,并最终达成便民 利民,改善群众生活质量的目标。

回望浙江的政府数字化转型之路,不论是选取与社会主体紧密相关的政务服务作为 数字化建设的关键主线,还是在业务规划、流程设计、办事时效等方面的考量,都极大 地体现出了服务人民的意识,其中,浙江省在 2021 年进一步推动“最多跑一次”改革 的纵深发展,实现了56 件个人和企业全生命周期事项的“一件事”全流程办理,并极 大压缩事项办理期限,为公民和企业提供最高效便捷的服务,这一建设成果即是政府“以 人为本”理念的直接体现。事实经验已表明,关注并回应社会主体的诉求,倾听公民与 企业的心声,突破早期政府转型中仅追求内部行政便利和数字化建设表面工程的局限, 必然有助于支持地方政府找准治理与建设行动的方向,拨开政府茫然无措时的迷雾,进 而为社会主体提供更精准周到的服务,使地方政府的数字化转型成效真正与人民共享。

第五章 当代技治政府的困境与分析

随着政府部门中技术工具应用领域的拓宽和嵌入程度的加深,技治政府这一特殊政 府形态的影响力也愈加卓著,给传统的政府面貌带去了自内向外的全面多维的改变,在 技术要素的作用下彰显出了当代技治政府的优势特性。然而,错综复杂的内外部因素决 定了技治政府的建设难以避免多重困境的纷扰,技治政府的基本建设和优化升级过程都 会受到不利因素的阻滞。为明晰当代技治政府的境况并有效克服消极影响,可从地方政 府技治实践的现实情形中以小见大,梳理归纳出技治政府在当前背景下的建设难题,以 此作为推动其不断完善的现实依据。基于各要素的空间分布视角,此处的分析主要从政 府组织内部、外部社会环境以及其他关联主体角色这三个维度展开。

第一节 政府内部的多重难题

内生于政府组织的因素是对技治政府的运转产生直接作用的关键方面,此类因素或 由长期以来的行政传统而衍生,或凭地方政府的自身能力所决定,其作用方式和影响力 的强弱都与政府内部情境相关。

一、传统行政风格的负面影响

长期以来的传统行政风格已形成其惯性,对技治政府的运行投射着持续的影响,在 过去各自为政的行事风格下砌筑起来的部门间壁垒难以在短时间内消解,传统行政体制 之下的部门壁垒也是技治政府在一时之间难以摆脱的困顿之处。尽管现代政府反复强调 部门整合与集成一体,但由于部门自身的利益倾向与部门间的固有隔阂,各部门间的勾 联通道不通畅,没有达成真正意义上的“整体协同”的格局,部门间屏障的存在会对信 息共享与部门协同产生直接的不利影响,滞缓智能化一体化数据平台的建设进度并削弱 其效用的发挥。王伟玲在其研究中曾引用一组数据来说明政府数字化转型中的数据联通 瓶颈,数据显示,至2020 年,仍有65个国家垂直管理系统和 64个省级垂直管理系统 没有建立与各级政务服务系统的数据共享网络,且某一省份的部门数据共享满足率仅有 42%,可以推测,数据的安全开放与共享在目前仍处于初始阶段。

与此同时,行政体制中自上而下的压力始终存在,这为推进政府改革提供动力的同 时,也在无形中施加着压力,使基层政府时常陷入负担过重、资源不足、责任与能力不 匹配的僵局,这就易导致基层政府在落地具体的技治要求时出现偏差,甚至在特定情形 下采取不当方式应对上级的考核,由此提高办事成本,造成资源浪费,掩盖政府改革的 实况,误导上级的判断与决策,使技治政府的进一步完善工作陷于迷惘境地。

技治政府的建设过程中,基层政府因能力、资源或意识上的局限性会导致政策执行 出现偏差,偏离上级政府的技治要求,而以量化指标考核建设成果是一种常见的评价方 式,为应对上级的巡查并展现出体面的成果,下级政府在这一环节中可能出现弄虚作假 以掩人耳目的行动风险。例如,全面推进数字化改革作为当前的一项重点工程,已从省 级层面作出了战略部署,制定了清晰周密的工作计划和改革目标。在此背景下,数字化 改革无疑是一场备受瞩目的重大实践,改革实施的压力也会自上逐级向下传导,进而在 全社会形成浓厚的改革氛围。在改革进程中,为有效监督各地各级政府对于改革要求的 履践情况,督查并考核改革实施的成果,会在特定阶段组织考察,而这一过程潜藏着打 造虚假“面子工程”的高昂成本。譬如,为在考察中达标,基层政府需在短时间内提高 政务移动终端的用户数量,但采取的是由工作人员代为注册等非正常途径,其结果是只 增加了注册用户,并没有实现引导用户真正使用这一软件的目的,且公众仍不了解政务 应用是为何物;在进行相关统计时,基层政府编造数据和材料的问题也存在,为完成指 标在政务应用上流于形式地打卡、上传工作动态,存在“痕迹形式主义”问题。这一过 程中,为达成上级要求的数据指标,相关部门所付出的成本并不少,而这些付出是浅短 目光的牺牲物,仅适应了应付考察的需要而不带来实质性的进展。然而,以量化指标考 核技治政府的建设状况是上级政府把控改革进程的可行之策和优选之举,且上下级政府 之间的信息不对称为下级政府留下了操作空间,这一矛盾关系纵容了基层政府的偏差行 为,由此滋生的困局难以克服,便构成了技治政府发展中扎根于政府组织内部的不利因 子。

二、数据资源管理繁困

技治政府的数据资源管理难题涉及数据管理之繁杂以及由此衍生出的数据安全问 题之艰巨这两个层面的内容。在技治政府深化发展的数字化改革阶段,需要社会治理的 相关信息电子化并综合于统一的线上平台之中,以此为后续改革深化提供必要的信息基 础。“建成一体化智能化公共数据平台,建设数字政府综合应用,集成各领域的数字化 转型成果”是数字政府建设的重要内容,从中也折射出进行科学数据管理的需求。

在信息走上线与不断数据化的过程中,大量数据信息在统一的线上平台集结,随着 在线应用功能的持续拓展与强化,在线活动所产生的信息痕迹也日趋复杂。例如,在浙 江全省统一的公共数据平台上存储有涵盖全省5700万常驻人口与1535万家法人单位的 大规模资料,已归集治理了超过 200 亿条数据信息;在掌上办事平台“浙里办”上,汇 集上线了 500多项便民服务,掌上办公平台“浙政钉”已贯穿联通省市县乡村组6 个层 级,接入 32万个组织,激活 134万工作人员,集成各类应用1531 项,上述数据无不昭 示着政府数字化转型阶段在线信息的庞大规模与繁杂内容,这将会直接加重政府数据管 理的压力与负担。

地方政府运作过程中产生的大量数据既是支撑治理决策的宝贵资源,也是暗藏风险 的隐秘魔盒,海量数据信息的双刃剑属性决定了实施妥善数据管理的必要性,同时,此 类数据往往会涉及公众隐私或包含敏感内容,管控不严下造成的任何程度的信息泄露或 误用都可算作公共资源的流失,更是对公民权益的侵犯,有可能带来恶劣的社会后果, 这就决定了实施科学数据管理的重要性与复杂性,所以,对此类规模庞大、内容重要的 数据的管理无疑是技治政府建设中的一项关键而棘手的任务。政府数据资源可占社会资 源总量的 80%,针对海量数据的管理、分析与应用活动会自然地衍生出数据安全和隐私 保护问题,这一隐患的存在会引发公众的忧虑情绪,若得不到妥善解决便会在一定程度 上限制技治政府建设的深入推进。虽知数据管理之至关重要,但这仍旧是一个长期困扰 政府的管理难题。一方面,数据资源本身的大规模、内容敏感的特征是造成数据管理难 题的客观因素;另一方面,当前阶段下政府能力的局限性也对管理工作构成了压力,大 量数据的集成是近年来出现的新现象,故而相应的政府能力在短期内尚未发展成熟,存 在着政府能力暂未匹配的过渡期现象。

在当前的政府数字化转型时期,总体上仍属于将分散数据聚拢集合的初级阶段,对 于数据的信息挖掘与开发应用程度较浅,尚未完成对于大规模数据的有效整合与分析归 类,没有建立数据信息与相关专题的关联网络,在实际应用时,还存在着无法精准搜索 信息,信息共享遇阻等问题。同时,信息的安全问题始终严峻,技治政府的海量数据资 源在采集、分析、利用、再开发等环节中涉及多方主体的参与,发生信息泄露的风险点 广布,且仅凭政府一方之力难以确保公众的信息不被滥用、私用。由于整体的数据管理 体系尚未建设健全,仍处于在运行中发现问题、修复整改的成长阶段,数据资源难免暴露在较高的风险中。

第二节 外部环境的障碍限制

技治政府始终是社会中的一方主体而不处于真空环境中,这也就意味着技治政府的 运转必然会受到外部社会环境的影响。在数字时代的技治政府建设中,技术革新、制度 保障、社会理念等因素的不成熟和不匹配会阻碍政府走向技治化的进程,社会环境中相 较于技治政府形态的滞后因素会明显地限制技治政府的建设与发展。

一、技术升级面临瓶颈

技治政府建设总会受到内外部因素的共同影响,除了政府自身的实力因素,源于组 织外部要素中的不利方面也都会制约政府变革的进程。信息技术作为撬动技治政府深入 变革的根本技术支撑,信息技术的水平决定着变革的推进力度。且就现阶段的情形来看, 技治政府建设与革新所涉及的技术基本属于“外源性技术”,即技术并非在政府内自生, 而是来源于政府组织以外,通常是由新技术企业作为数字技术的供应方,从外部向政府 输入技术工具。而就技术发展的本质规律来说,随着数字技术的不断迭代升级,发展至 一定程度后,难免会面临技术升级的瓶颈期,这意味着遵循原有模式已无法实现技术上 的重大突破,即使投入诸多努力,取得的进展仍十分有限,这一技术升级的困窘期会耗 费大量人力、财力、物力资源,并且升级过程中的挫败经历也会极大地消磨研究者的斗 志与热情,给技术研发活动带去负面影响。与此同时,现阶段专业技术人才的稀缺、肩 负技术革新使命的技术企业和科研机构自身的运营困境等不利因素也对技术的推陈出 新具有负面影响,其中,我国信息技术人才总体呈现供不应求的格局,能在技术升级中 发挥关键作用的高端人才尤为短缺,仅占IT人才总量的8%左右,这一技术人才供给与 社会需求之间的沟壑在短期内难以实现根本扭转。

技术升级的障碍最终会给技治政府套上枷锁,限制了技治政府的革新与优化空间, 具体言之,技术瓶颈会遏制技治政府升级的新可能,无法以有效的技术支撑起数据管理 活动,缺乏用以加固数据安全和隐私保护体系的技术工具,因技术的不足而无法为政府 的优化升级提供必要动力。

二、制度保障尚不健全

尽管制度要素历来备受关注,但政府数字化转型所肩负的破旧立新、探索变革的使 命决定了它的先进性,意味着转型实践必然是先于现有理论基础和实践经验的,在这一 设定下,除了上级部门发布的推行改革的支持性文件,鲜有其他制度规范能够为政府改 革的具体行动提供参照,转型过程中涉及的相关领域难免会面临制度缺位的问题,例如 对于数据应用限度的规范、公民隐私信息的保护等易引发伦理争议的具体事宜,难以在 短时间内出台相应法规或政策文本,所以在处理模棱两可的尴尬处境时,无法做出清晰 合理的果断决策,可能会放大政府改革的不确定因素和负面影响。无可否认的是,制度 的缺位使行动失去制约,对行为的评判缺乏依据,实践和立法经验的缺乏以及政策与制 度供给的滞后,使得引发社会伦理矛盾的风险激增。

目前指导我国政府数字化转型实践的主要有《政务信息资源共享管理暂行办法》、 《政务信息系统整合共享实施方案》、《国务院关于在线政务服务的若干规定》等文件, 此类规范文本搭建起了宏观框架,但对于技治政府建设过程中的具体问题尚不能提供详 细的指示,远不能满足技治政府实践的需要。就浙江省既有的法律法规和制度体系而言, 其作为技治政府创新建设的后盾力量是有限的,在公共隐私维护等诸多领域,暂时缺少 明确的立法来规范相关行为,这就为不正之心下的试探留下了余地,加大了公共利益受 损的风险。

此外,制度要素不仅指具体的条文规定,在技治政府的建设中也包含着管理机制与 组织制度等内容,凭借多方位的科学制度机制能够发挥协调有序推进政府数字化转型的 作用。但现实情况是,与数字化转型相关的多项制度仍处于探索完善阶段,尚未建成综 合集成的一体化体制机制,因此这一体系的缺位是技治政府建设的一大不足之处。

三、技治理念存在偏差

公众作为社会体系中最具影响力的庞大群体,其思想与态度对于整体社会氛围有极 大的影响甚至塑造作用,因此,在技治政府的建设中,公众的态度倾向会在很大程度上 影响社会风向,进而推进或阻碍政府的改革与发展。当前阶段下,我国公民的技治意识 尚不成熟,对于现代技术的认知与理解存在着片面化、盲目从众、不深刻等问题,认知 上的不健全会加剧公众对于新兴技术手段的怀疑与排斥情绪,并在行动中表现为面对技 术革新的犹豫不决和被动应对。同时,技术本身的弱点和不完善性以及公众主观上对于 技术不可控性的忧惧也会生成技术恐惧心理,使人们从精神深处畏惧技术工具的应用。

在技治政府的建设中,信息技术是毋庸置疑的首要元素,是政府改革的基本驱动力, 可与此同时,价值和制度等软性因素也不能被忽略,仅有技术支撑而缺少价值考虑的改 革计划犹如空有一副骨架而无血肉的躯壳,不仅无法达成既定目标,甚至可能侵害社会 伦理价值而产生适得其反的不利后果。但在数字技术快速推进、广泛渗入,技术优势不 断释放的背景下,极易诱发技术狂热的不正风气,产生仅靠先进技术的堆砌和机械设备 的配备就能解决一切问题的迷信观念,由此在社会伦理价值层面为技治政府建设埋下风 险的种子。对于技术的崇拜与迷信极易导致技术的过度使用,最终引致技术工具脱离实 际需要而“悬浮”于治理之上的荒谬局面,且单抓技术要素的运作模式会导致技术治理 的“内卷”,陷入对技术的过度依赖而难以提升治理实效。[60]尽管在现代信息技术的发 展过程中,对于技术可能引发的价值偏差和道德忧虑问题的研究一直未曾淡出公众视 野,对于片面偏重技术要素、盲目崇拜技术万能、推崇技术至上等错误理念的质疑长期 存在,但由于技治政府的发展过程会涉及诸多超越现有认知的新情况,而此类问题常处 于众说纷纭的模糊地带,往往无法可依且又各有道理,这使得僵局的出现难以避免。

公众思想准备的不足,使其难以有效配合改革要求行动,他们对于政府技治化发展 的参与度和积极性不高,因缺乏对于技术工具的潜力与优势的认知而不具备主动支持技 治政府建设的动力,最终,公众思想认识的不到位削弱了技治政府走向革新的助推力。 同时,当关于技术认知和评价的风向偏离正轨时,便会营造消极昏暗的社会氛围,不论 是对于技术治理的盲目崇拜还是消极否定,都会在社会整体思想中有所反映,进而以社 会思想反作用于技治政府的建设实践,思想困局最终转化为技治政府建设的阻力。

第三节 关联主体的互动阻力

政府的基本性质决定了政府与人民群众之间的天然联系,政府工作与人民群众紧密 相连,公众的思想理念、政治态度、社会参与等方面的表现会极大地影响政府工作效率 和社会治理成效,而民众在以上方面的认知偏差与自我弱化则会给政府的技治活动造成 负面影响。同时,技治政府中内嵌技术工具的特性以及所采用技术的外源性特征使得技 术企业成为此过程中一股必不可缺的力量,但技术企业的逐利本质、政企合作的界限不 清与关系“变质”风险都是压覆在技治政府建设发展过程中的沉重包袱。

一、社会参与力量不均衡

虽从理论层面分析,随着社会信息技术水平的提升,社会治理应走向多元开放,鼓 励社会主体的广泛参与才能最大限度地利用社会资源,发挥多方优势,激发社会治理的 活力与高效能。然而,现实情形下,广大群众、企业和社会组织的力量在现阶段难以被 充分调动,技治政府的改革仍以政府为推进主体,以自上而下推进的传统模式为主流, 在党政领导机关的统一部署下逐步展开改革行动。政府主导下的改革有其惯性逻辑和客 观优势,但政府在改革中长期处于突出地位的现象会弱化其他社会主体的功能角色,压 抑社会组织与市场主体的特性优势,不利于多方发力、协同共进局面的形成。鼓励社会 多元主体参与技治政府建设并不意味对于他们的过高要求,其目的在于达成共治与善治 的社会治理格局。在当前的政府改革中,政府主体充分掌握着主动权,而公众认知的局 限以及改革中的物理隔阂阻碍了社会力量的共同参与,逐渐刻画了社会主体的惰性心理 与被动参与的态度,从而易增大改革新政推广的阻力,并且失去了群策群力、集中民智 的优势。

二、与技术企业的合作难题

现阶段,政府自身的数字化能力较弱而不具备独立承担改革技术供给的能力,即使 意图扭转这一局面,在短时间内提升政府技术水平的设想不具可行性且成本高昂,因此 在当前的技治政府建设中,以政府作为新兴技术手段的供应者绝非理想方案,相形之下, 选择长期扎根于信息技术领域的研究,专注研发技术应用于产品的技术企业是更为合理 高效的明智之选。所以,现阶段下,政府多采用合同外包、购买服务等形式从组织外部 引入必要的技术服务,在与技术企业的紧密合作中推进政府改革和技治建设。具体言之, 各地的政企合作尚未形成统一形式,广东省的数字政府实行管理、建设与运营相分离的 运作方式,浙江以政府购买服务为主,山西则采用政府全资成立运营公司的模式。

由于技治政府所需的技术要素大都来源于组织外部,新技术企业在此过程中就成为 了关键的一方,然而,考虑到新技术企业的商业属性和逐利本质,在政企合作过程中难 免衍生诸多风险,且非规范的政企关系必然会引致互动过程中的诸多矛盾。作为重要技 术的提供者,新技术企业也会在此过程中承担模型构建、数据分析与具体运作等功能任 务,因此会有大量的公共数据流入新技术企业的资源库中,在缺乏明确的法律规定时, 此类数据的隐私保护与安全保障就成为了一个最显见的问题。此外,技术企业与政府合 作中的双方地位并不完全平等,技术企业很有可能最后沦为政府技术部门的变形,从而 导致企业的自主性和革新动力不足。在政府与技术企业的长期合作中,类似困境层出不 穷,合作边界与尺度的模糊不清增大了政企互动的风险,也使得双方在长期合作中遇堵 点而难以推进,为政企之间可持续的健康合作关系蒙上了阴影。

第六章 技治政府建设的优化方案

当代技治政府作为积极吸收技术成果并发挥技术优势,体现与时俱进精神的一种政 府形态,其优越性在数字时代得以彰显,尤其是在信息技术要素充分涌流与持续革新的 背景下,技治政府已成为政府转型的理想方向。面对技治政府的特长与能力激发以及改 善技治政府建设困境的现实需求,可通过有针对性地探索相应对策以构建完善技治政府 建设的优化方案。

第一节 综合提升政府实力

政府综合实力的提升是推进技治政府建设的重要根基,技治政府形态下对于治理的 多领域兼顾、技术工具的复合功能运转、数据资源的管理利用等具体工作的落实首先依 靠的是政府自身的能力,故而通过政府内部结构与流程的优化、政府技治能力的增强等 系列举措打造更扎实稳固的政府实力。

一、打造整体联动的现代政府

政府部门之间职责界限过于明晰独立的行政风格已不适于数字化之下的技治政府要 求,整体协同是技治政府发展的重要特征与必然要求,因此,数字时代下政府整体效能 提升对各部门的整合与联动提出了更高要求,政府要在既有基础上,推翻部门之间的壁 垒,持续提升整体化水平,转变以部门职能为中心的运作理念,树立以事件办理为主线 的新逻辑,破除部门之间的壁垒,整合各部门资源共同服务于公共事务,构建部门间的 整体联动机制,从而使政府组织结构趋向扁平化。同时,在政府体系内部,应通过制度 完善和思想上的纠偏来遏制应付上级检查的形象工程,对各级政府的改革行动施以科学 而严密的监管,以公开透明为要求,着力加强技治政府建设中数据的流通与共享,协同 政府内的各部门和各级政府共同发力,以此打造出真正集成一体的现代技治政府。

具体言之,政府各部门间整合联动的实现要从硬件设施的配套与意识心理的软件建 设这两个维度共同推进。一体化的数据平台是促成政务协同的基础设施,技治政府的优 化升级必然要以平台系统的建设为基石,在信息技术的支持下逐步搭建并完善数据集成 平台与政务协同体系,通过制定部门办事清单、标准化办事指南等文件,从制度上明确 政府部门职责范畴与工作要求,并在流程上重塑政府部门的办事逻辑,凝聚各部门力量 且在其协同配合中提升办事的质量与效率,维护巩固为民服务的良好声誉。

平台的搭建与组织结构的调整以有形的形式推进了政府的整体化水平,而整合联动 意识的培养则在无形中软化着相关主体的思想,以理念的软性力量引导着政府走向高度 集成与协同联动。通过组织面向公务员的专题会议与技能培训,传播并强调打造整体政 府的理念,使整体性理念内化于公务人员的头脑中,并在工作实践中展现出来。在政府 的实际运作中,以整体协同理念驱动部门间的合作,在政府各部门间培养出默契与紧密 和谐的合作关系,促进信息与资源的流通与共享,降低沟通成本,进而从根本上克服分 散低效的行政场景,实现政府部门的有机整合与紧密协作,使技治政府具备数字时代下 的适应力。

二、强化资源的管理与应用

数据资源管理难题的出现虽受数据规模庞大、信息内容复杂敏感等客观原因的施 压,但困境产生的症结还是在于政府管理能力的不足。为妥善化解这一难题,最显见的 直接对策是强化数据资源的管理和应用能力,即技治政府在数字化背景下的数据资源管 理与综合统筹能力,而深入挖掘磨砺这一能力的具体支撑点,则可以析出促成技治政府 资源管理能力的增强的若干要素,其中,最为重要的是善用技术工具的能力以及针对技 术应用的治理能力这两个方面。

数字时代的技治政府建设尤其强调政府的数字化管理能力,这可被分解为政府运用 数字化技术进行社会治理的能力以及技治政府对于数字技术衍生物的治理能力这两个 层面,前者在实践中更多地展现出了数字技术的优越性,凭借新兴技术手段以实现治理 质量与效率的提高,这偏重显示着技治政府下乐观的一面;相比之下,后者传达出了对 于数字技术应用的治理忧思,从控制风险的思路来提示技治政府的能力建设。

就相应的举措而言,一方面,政府要善用技术工具,充分激发技术潜力,并根据例 如人工智能、大数据、云计算等数字技术的不同特征将其匹配到适宜的应用模块下,具 体情况具体分析,扬长各项技术的独特优势。换言之,技治政府要实现技术工具与治理 活动的精妙结合,充分发挥技术长处,逐渐将各种技术手段打造调适为可应用于多种治 理场景的有效工具,培育日趋紧密契合的政府与技术关系,在实践中逐步将外在技术功 能内化为政府能力,增强政府的综合实力。这背后也暗含着明确技治政府以技术工具为 支撑的事实,并承认技术革新是支持技治政府发展的内在要求,从而把技术工具的发展 作为技治政府冲破困境、实现跨越的必要基础,以技术手段的进步为技治政府的改革与 完善添柴加火,提供根本动力。另一方面,信息技术的衍生物总是资源与风险的集成体, 为有序推进技治政府的建设,需实现对资源的有效利用与风险的合理规避,这一环节极 为关键且颇具难度,实现数据的合理应用且发掘其深厚资源需要以政府为主导不断打磨 优化一体化智能化数据平台,支持数据的共享与流通,使大量数据能反复应用于多场景 中,并在不同的组合分析下揭示出多样化的信息;同时,这也要求政府主体有清醒的风 险意识,将对于数据安全的保护贯穿于数据资源管理的全过程之中,并通过筑牢数据平 台的安全体系、推进法律与制度的完善等举措把数据的安全保障工作落到实处。

第二节 打造良好的社会生态

有利的社会生态能够烘托积极的外部氛围并助推技治政府的发展完善,以良好环境 的营造为技治政府建设铺垫明亮的底色。社会中的技术发展水平、相关法律法规与制度 的建设状况、对待技术的社会态度和思想理念等因素都从政府组织外部对其投射着影 响。

一、推进技术的稳步升级

现代信息技术的发展受到源自各方的多重因素的影响,这决定了信息技术的发展并 非依循着匀速向前的线性轨迹,因而难以把控信息技术的演进节奏,这一过程中的波澜 起伏亦无法避免。所以,从某种意义上而言,技术升级瓶颈的出现是技术发展的客观规 律所导致的必经阶段,当技术更新的节奏一时无法跟上需求发展的速度,以及社会中配 套资源的滞后或不健全等因素都会给信息技术的革新施加阻力,制造出新的难题。

技术作为支撑技治政府发展的核心要素,技术水平与质量直接影响着技治政府的建 设成效,换言之,技治政府的优质发展必然离不开高质量技术的有力支持,因此,保障 技术的稳步发展是护航技治政府建设的重要基石。推进技术的稳步发展,要求重视并支 持科技研发工作,从物质、资金、人员配备等方面为科研部门或组织提供实质性的扶持, 从源头保障技术发展的活力;考虑到现阶段技治政府所采用技术的外源性特征,支持技 术企业的开发研究是加速技术成果产出的更高效路径,通过加强技术企业的研发团队建 设,储备专业技术人才,并给予适当的政策优惠,以此为技术企业的研发工作提供更广 阔的自由空间,充分释放技术创新的生命力。为惠及长远的技治政府建设,应构建完善 与科技研发与应用相配套的基础设施,建立合理有序的政府、企业与社会主体间的合作 机制,围绕有利于技术发展的要素并激发其能量,从多个维度共同服务于数字技术的发 展进步,为技治政府的革新营造健康活跃的技术氛围。

二、加速制度基础的建立健全

助推技治政府建设的制度基础可以从两个维度展开探讨,一是具体法律条文与制度 规范的建立完善,二是构建与信息技术背景相配套的综合组织体系与管理制度,进而以 科学制度协同自主推进技治政府的建设进程。

一方面,技治政府的建设与改革会牵引诸多新情况、新问题的出现,由于这一领域 时而存在着实践探索先于理论发展的现象,政府的改革与建设难免会陷入缺乏制度保障 的窘境中,对此的解决之策在于加快制度建设,精准有效定位难点,快速理性分析关联 因素与相关主体之间的利害关系,高效推动专门性的法律法规及有关制度规范的建立与 健全。就数字技术背景下的数据与信息的应用与保护而言,相关法律文本建设已经初见 成果,例如,我国第一部以数据安全为主题的法律——《数据安全法》已于2021 年9 月 1 日起正式施行。该法律的出台明确建立了数据分类分级保护制度、相应的数据交易 管理制度以及安全审查制度,对数据管理与应用过程中的安全风险进行控制,对违法行 为施以严厉惩罚,从而为技治政府发展中最主要的数据要素构筑了后盾保障。此外,在 《中华人民共和国个人信息保护法》也将于 2021年 11月 1日起施行,该法关于个人信 息处理的规则不断完善,特别针对应用程序中过度收集个人信息、“大数据杀熟”、非 法买卖他人信息等乱象提出了更详尽的规范要求,对于日益普遍的程序自动化决策行 为,规定了过程的一般原则,并明确了保证过程的公开透明以及结果的公平公正的要求。 相关法律的先后出台填补了这一领域的法制空缺,以刚性约束的形式构筑起了数据安全 与信息保护体系,有效控制了信息技术和技治政府发展的消极风险。

另一方面,技治政府建设中,技术这一基础要素的作用发挥有赖于适宜的制度环境。 通过与技术要素特性相适应的整体性制度体系的建立与完善,改变传统的以自上而下的 行政力量为主导的政府转型格局,并使之转向以科学管理机制与正式组织制度为动力的 技治政府建设场景。具体可通过在政府体系内建立覆盖项目管理、跨部门合作、绩效考 核等多领域规则的配套制度,实现技治政府建设中各部门、各环节的协同配合与有序推 进,以全新的制度框架保障技术功用的发挥乃至最优化。

三、培育积极的社会理念

公众对于信息技术的认知和态度对社会整体的思想氛围有着绝对性影响,思想理念 作为一种软性力量,亦会在无形之中推进或阻碍技治政府的发展建设。因此,通过在公 众间塑造科学理念,培育先进理性、积极乐观的新时代公民,能够将科学理念转化为成 为支持社会数字化发展的精神力量,鼓励人们以开放包容的心态面对信息技术带来的新 现象和新可能,以此支持技治政府的建设完善,乃至推进社会整体的发展进步。

正确社会理念的培育可以通过学校教育、大众传媒、社区宣传等平台对信息技术以 及技治政府建设等内容进行专题宣传,普及有关信息技术和技治政府的基本知识,扫除 公众对此的认知盲区,形成正确的认识。此处的正确认知是指能够客观辩证地理解数字 技术以及技治政府建设,全面看待技术工具带来的便利和潜藏的风险,用科学准确的认 知引导公众摆正对于现代科技的态度,消除因无知导致的陌生感与恐惧感,以正确的视 角看待科学技术,同时构筑起风险防范意识,事先做好规避技术伦理困境的心理预设。 此外,还可以巧妙发挥新媒体平台的作用,通过将技术治理的相关内容以文字或短视频 的形式生动地呈现出来,以民众喜闻乐见的方式不断传播共享正确的技治认知和科学的 技治理念,形成正确看待技术的科学风尚,并基于此培养出对待技术治理的积极态度, 使得公众能够适应技治格局的发展,以积极包容的态度接纳技治政府作出的新决策,并 为公众的积极配合与主动融入铺垫自觉意识。

对于科学技术的正确认知与态度是培育积极社会理念的基础,更深一步看,和谐社 会风尚的形成要求社会伦理价值倡导与技治政府建设同行,要反对唯技术论的错误认 识,避免迷信和盲从技术工具,而应当培育公众以理性客观态度判别、评价技术工具的 能力,既肯定技术工具的特有优势,也承认并了解技术的不足之处,在将技术引入政府 管理与社会治理的同时,辅以伦理价值的规范维度,保障技术工具的“善用”。

第三节 构建积极的合作关系

技治政府的运作与技术企业、公众和社会组织等主体休戚相关,技治政府职能的高 效落实以及技治效能的深度激发有赖于多方主体的开放包容与积极支持。根据企业、公 众、社会组织的角色和性质差异,这期间对于各类主体的行动要求也有所不同,但其最 终目标都立足于积极的政民服务和政企合作关系的构建,在多元主体的正向互动中推进 技治政府的革新与优化,放大政府技治的效能与优势。

一、发挥多元主体的协同效用

技治政府的发展建设不是一场政府的独角戏,而是一本需要民众、企业等社会力量 共同参演的合作剧目。受到长期以来政府主导的惯性影响,社会力量虽处于不断融入社 会治理的进程中,但其影响力始终有限,社会主体内蕴藏的有益力量尚未被充分激发。 为弥补现有的不足之处,调动多元主体的优势潜力,构建技治政府与社会公众、技术企 业之间的健康良好关系是建设更优化的技治政府的科学之策。

在现代信息技术的催化下,丰富的信息数据充分涌流,社会中的多元要素被唤醒, 其间的交流互动渐趋紧密,社会风貌正在发生改变。在这一趋势之下,多元、开放、共 享已成为当代社会的新主题词,政府的组织形态与治理理念也会从中受到潜移默化的影 响。受此启发,技治政府应秉持共同建设、共同经营的理念,在数字时代的背景下鼓励 社会主体的积极参与,吸纳社会中的多元主体成为技治政府建设的助力者,在以数字技 术为重要工具的治理活动中,注重发挥多元主体的协同效用,凝聚各方之所长,形成正 向合力,助推技治政府的建设与完善,保障社会治理格局的稳定与和谐。具体言之,政 府可以通过牵头搭建合作平台,为与科研机构、技术企业以及其他相关组织的合作铺垫 框架基础,便于释放来自社会的科研与技术专业优势;面对政府内专业力量薄弱的难题, 政府要善于在社会中发掘专业技术人才,并引导其熟习政府事务流程,从而培养出具备 专业技能且适应公共部门环境的综合型人才,由此为技治政府提供基础而必要的优质人 力资源。

二、培育健康的政企互动关系

涉及信息技术的相关开发与应用极具专业性,由于政府自身尚不具备独立开发技术 应用的能力,技术企业成为了技治政府建设的重要技术供给方,通过政府与技术企业的 合作实现技术工具的快速应用成为了高效推进技治政府改革的优选之举。而在面对政企 互动过程中暴露出的各类风险问题时,则需要树立正确的理念,首先明确政企合作是为 了结合并扬长企业技术优势的中心思想,摆正技术企业在这一过程中的角色定位,继而 以培育健康的政企关系为核心举措,规范技术企业的行为,引导政府与企业之间的良性 互动,以此达成施展技术活力支持政府改革与完善的根本目标。

健康的政企互动关系的构建需要把厘清政府与技术企业的界限放在突出位置,分清 政企双方的职责与权限,凭借硬性规定与软性约束共同规范技术企业的行为,尤其注重 对于技术企业分析所用的公共数据的保护,采取切实可行的举措以降低政企合作中的风 险。政府与技术企业的关系状态可在实践中摸索调整,探索尝试政企合作模式的创新, 根据技治政府数字化项目的涉密程度进行分类处理,对高敏感项目的参与主体进行严格 筛选,保证政府的话语权与合作对象的可靠性;而针对数字政务建设的一般项目则可采 用更灵活的方式,譬如引入适当的市场竞争,参考建立政府与社会资本合作 PPP 模式, 借此挑选出最具优势的合作方,实现资源的高效利用,促成合作成效的最优化。此外, 在处理技治政府建设中的政企关系时,应始终秉持采技术企业之长处的思想,明确政企 双方的行动范畴与尺度,在合法合理的界限内各司其职,协同配合,在政府与技术企业 有序沟通合作的互动中,扬长技术企业的专业优势服务于技治政府的建设,推进政府与 企业的共同进步。

第七章 结论与讨论

现代信息技术的萌发与爆炸式成长在社会中激起了层层波澜,技术风波荡漾之处无 不发生着千姿百态的变化。毋庸置疑,信息技术成为了推动社会变革的关键力量,改造 甚至重塑着社会的形态与格局,在技术浪潮的拨动下,政府部门也开始积极寻求转变, 通过引入现代信息技术,以技术工具延展并增强政府实力,用技治理念更新并引领政府 升级,从而打造数字时代的技治政府。

当代技治政府以信息技术为支撑,深入发掘并应用技术优势,已形成技术紧密嵌入、 应用深度融合的政府形态。其中,浙江省在政府的技术化建设领域长期走在前列,这一 实践探索中有成就亦有困阻,地方政府走向技治的创新性暗含着同时期既有的硬件设置 与制度配套的滞后性,意味着公众思想和社会环境的不成熟,此类不利因素都增大了政 府转型的阻力。而就现阶段政府的技术要素来看,信息技术的升级瓶颈、技术应用的安 全保障能力以及政府与技术供给方的互动矛盾都加重了技治政府改革的压力,潜藏着风 险而使得技治政府的建设与升级充满起伏与波折。

回望近年来的技术潮流与社会变革轨迹,放眼未来的政府发展趋向,可以预见的是, 技治政府将成为一种主流形态,虽然不同阶段下技术水平的差异会导致技治政府内涵的 不同,但技术工具与政府治理的结合已然是不可逆的必然趋势。因此,结合现状与技治 理论,探索完善技治政府建设的科学策略具有重要意义。技治政府的建设优化可以从政 府自身的补短扬长、良好社会生态的培育以及与关联主体的健康关系的构建这三个维度 着手,采取具体举措以推进政府各部门的整合与协同、增强政府的技术管理能力、建立 健全相关的制度保障、烘托积极包容的社会技治氛围、激发社会多元主体对技治政府建 设的支持、建立政府与技术企业之间的健康合作关系,在全方位的综合施策下,打造一 个更成熟有力的技治政府。同时,我国治理体系和治理能力的现代化亦可以先进的技术 工具为着力点,全面而深刻地激发技术工具的功能优势与活力,以此撬动政府的组织体 系、工作流程、治理理念的进步与更新,充分把握技术工具赋予当代政府的新的创造力, 共同推进政府治理体系和治理能力现代化。

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