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技治政府:新技治主义视角下地方政府的数字化转型研究

作者:admin1 日期:2022-05-05 10:18:33 点击:121

摘要:源于欧陆而大兴于美国的技治主义历经百年流变仍富有理论魅力,虽因其理论不足 曾招致质疑与批评,但技治主义思潮着实带来了科学管理与专家治国的新启蒙,并在传 入中国后获得了适应性的新发展。在当下,信息技术的蓬勃以及技术治理研究的兴盛唤 回了技治主义思潮的复兴,随着技术在社会各领域的渗透融合,政府部门也出现了以现 代信息技术为重要工具的技治政府新形态。

受此启发,本研究在回顾理论经典意蕴并分析当代技术治理研究的基础上,集成理 论内涵并推出“新技治主义”的框架作为技治政府研究的理论依据。技治政府是一种嵌 入抽象或具象技术工具的政府形态,其地位在数字时代背景下尤为凸显,而浙江的地方 政府建设实践正体现了技治政府的特征,呈现出当代技治政府的建设模式与场景,为“技 治政府”抽象概念的具体化提供了理想的现实参照。通过对于浙江政府数字化转型的实 践分析能够以小见大,推演出政府数字化转型的现状,提炼出技治政府建设目前在政府 自身的管理能力和传统组织结构、技治理念和制度环境、社会参与和政企关系等方面存 在困境,为此,参考理论基础并结合实际情形,可以从政府能力、社会生态与政社互动 这三个维度探索技治政府建设的优化方案,以政府自身实力的增强、良好外部环境的创 建以及和谐政社和政企关系的培育来共同推动技治政府的发展与完善,从而彰显技治政 府的独特优势,助推国家治理体系与治理能力现代化的实现。

关键词:技治政府;新技治主义;数字化转型

Abstract

The technocracy which originated from Europe but flourished in America is still full of theoretical charm after hundreds of years evolution, although technocracy incurs lots of doubts and criticisms for its theoretical defects, it brings about enlightenment of scientific management and expert politics, and it has also achieved new development based on the practice of national governance since it was introduced into China. In the present, the booming of digital technology and the prosperity of relevant researches lead to the revival of technocracy, with the penetration and integration of technology in various fields of society, a new form of government equipped with digital applications is emerging.

On the basis of reviewing the theoretical connotation and analyzing the contemporary research on technological governance, this study puts forward a theoretical framework of "new technocracy", which serves as the theoretical basis for the study on technocratic government. Technocratic government is a form of government embedded in the application of abstract or concrete technology tools, and its status is particularly prominent in the digital era. The practice of local government in Zhejiang reflects the characteristics of technocratic government, presents its construction mode and contemporary image, and provides ideal practical reference for concretization of the abstract concept of "technocratic government". Through the analysis of Zhejiang practice, the current situation of government digital transformation can be deduced from these details, and it is possible to find out the difficulties existing in the current reform of technocratic government, which including the limitations in government's management ability and traditional organizational structure, technocratic ideas and institutional environment, citizen participation and government-enterprise relationship. Therefore, by referring to the theoretical basis and considering the realities, this study can explore the optimization scheme of technocratic government construction from three dimensions: government capacity, social ecology and interaction between government, citizens and tech companies. To be more specific, through the enhancement of the government's ability, the creation of a good external environment and the cultivation of harmonious relationships between government and enterprises as well as government and citizens, the goal of jointly promoting the development and perfection of technocratic government can be reached, and then it will help achieve the amplification of the unique advantages of technocratic government as well as give impetus to the modernization of national governance system and governance capacity.

Keywords: technocratic government; new technocracy; digital transformation

目录

摘 要 ............................................................................  I

Abstract................................................................................................................................................ II

第一章 绪论............................................................ 1

第一节 研究背景与意义.............................................. 1

一、研究背景.......................................................... 1

二、研究意义.......................................................... 2

第二节 国内外研究状况述评.................................................. 4

一、国外研究综述与评论......................................... 4

二、国内研究综述与评论......................................... 6

第三节 研究思路与方法............................................. 12

一、研究思路......................................................... 12

二、研究方法......................................................... 13

第二章 “新技治主义”的理论框架......................................... 14

第一节 技治主义的理论溯源................................................. 14

一、“技治主义”释义.......................................... 14

二、理论的发展与主要观点............................................. 15

第二节 技治主义在数字技术时代的复兴........................................ 21

一、.. 当前中国的技治实践............................................. 21

二、.. 当前中国的“技术治理”思潮..................................... 22

第三节 “新技治主义”的理论诠释........................................... 24

一、“技治主义”“技术治理”与“数字治理”的对比................ 24

二、“新技治主义”的提出与内涵........................................ 26

三、.. “新技治主义”对中国实践的指导价值.............................. 28

第三章 技治政府的理论构建与当前形态..................................... 29

第一节 技治政府的理论构建.......................................... 30

一、技治政府的内涵与构成要素................................... 30

二、技治政府的广义与狭义之分................................... 31

三、技治政府的主要特征........................................ 33

第二节 技治政府的形成动因.......................................... 36

一、技术大繁荣的背景铺垫...................................... 36

二、社会治理新要求的催化...................................... 37

三、行政体系之内的动力因素.................................... 39

第三节 技治政府的历史发展................................................. 41

一、技治政府的历史形态........................................ 41

二、技治政府的演进逻辑........................................ 42

第四节 技治政府的当代形态:数字政府........................................ 43

一、生成背景:数字时代........................................ 43

二、核心支撑:数字技术与“数治”理念.................................. 44

三、运作理念:以民为本、整体协同、与时俱进............................. 44

第四章 技治政府的当代实践:以浙江为例........................................ 45

第一节 浙江的政府数字化过程........................................ 45

一、初期建设阶段.............................................. 45

二、数字化改革新阶段的开启.................................... 47

第二节 地方政府的技治表现.......................................... 48

一、信息技术的广泛深度应用.................................... 48

二、技治思维的贯穿与指引...................................... 49

三、与时俱进的动态更新........................................ 50

四、部门间的整合联动.......................................... 50

第三节 浙江的技治政府建设成果............................................. 51

一、技术应用持续出新.......................................... 51

二、技术赋能政府治理.......................................... 52

第四节 技治政府建设的浙江经验............................................. 53

一、包容乐观的社会氛围........................................ 53

二、夯实稳固的数字建设基础............................................ 54

三、可靠有力的物质支持........................................ 55

四、以人民为中心的建设理念............................................ 56

第五章 当代技治政府的困境与分析............................................. 57

第一节 政府内部的多重难题................................................. 57

一、传统行政风格的负面影响............................................ 57

二、数据资源管理繁困.......................................... 58

第二节 外部环境的障碍限制................................................. 60

一、技术升级面临瓶颈................................................. 60

二、制度保障尚不健全................................................. 60

三、技治理念存在偏差................................................. 61

第三节 关联主体的互动阻力................................................. 62

一、社会参与力量不均衡............................................... 63

二、与技术企业的合作难题............................................. 63

第六章 技治政府建设的优化方案............................................... 64

第一节 综合提升政府实力................................................... 64

一、打造整体联动的现代政府............................................ 64

二、强化资源的管理与应用............................................. 65

第二节 打造良好的社会生态................................................. 66

一、推进技术的稳步升级........................................ 66

二、加速制度基础的建立健全............................................ 67

三、培育积极的社会理念........................................ 68

第三节 构建积极的合作关系................................................. 69

一、发挥多元主体的协同效用............................................ 69

二、培育健康的政企互动关系............................................ 69

第七章 结论与讨论.......................................................... 70

参考文献................................................................... 72

攻读学位期间发表的论文及科研成果........................................ 75

致谢.................................................................. 76

独创性声明和论文使用授权声明........................................... 77

第一章 绪论

第一节 研究背景与意义

一、研究背景

(一)信息技术的蓬勃兴盛

现代信息技术的疾速发展与持续革新已然成为当今时代的一项突出特征,日新月异 的技术应用正以前所未有的速度融于社会生产与治理的多个领域和不同环节之中,折射 出了强大而深远的技术影响力。新兴技术所独有的颠覆创新力和功能优越性使其从众多 应用工具中脱颖而出,这也为新兴技术的积极评价和重要地位奠定了坚强的支撑。譬如, 以人工智能、大数据、云计算、区块链等为代表的数字技术在实际应用中有助于显著提 升办事效率、优化质量成效,能够灵活适应不同主题的场景需要,在必要时精准发力, 及时有效地化解棘手杂题,跃升为生产和管理活动中的理想实用工具与得力助手。

信息技术是当前极具代表性和全球辐射力的关键技术,尤其是近年来不断更新升级 的多项具体技术内容,充实着现代信息技术的内涵和功能,逐渐推动形成更为多元立体、 强大稳定的先进技术体系。当前信息技术的繁荣景象得以呈现的原因,一方面,从社会 发展的趋势分析,数字技术的勃兴可以归功于技术进步浪潮的正向推动。自德国提出工 业 4.0 的概念之后,主要受到新兴数字技术驱动的第四次工业革命逐渐在全球范围内铺 开,传达着变革创新、智能互联的理念,强调网络化、信息化和智能化的深度相融,这 一宏观环境烘托起了鼓励革新与发展智能制造的活跃氛围,极大地激励了信息技术的发 展,而正是信息技术的推陈出新和稳步升级,为地方政府行动与技术治理工具的结合铺 垫了有益条件和必要基础。另一方面,现实情形的复杂化对技术工具的优化提出了新要 求,在现实困境的刺激之下催生了倒逼技术升级的力量源流。由于外部环境的快速变迁 和社会内部要素的错综繁杂,社会中的多元关系纠纷和复杂矛盾逐渐萌生并郁积于内, 仅凭原有的传统治理手段和方法显然已难以适应复杂的现状,无法兼顾周全,亟需更先 进高效的技术工具实施辅助。因此,可以说,信息技术的发展与社会现实相辅相成,两 者在双向互动中实现各自的进步与优化,而具备强大优势的信息技术则被指为摆脱窘境 的一项解决方案,开始在政府治理活动中崭露头角。

(二)政府数字化转型的规划布局

在信息技术繁荣发展的环境烘托下,数字化转型的行动在经济生产领域中展开,颠 覆了落后的生产方式,以自动化、智能化制造刷新了经济面貌,极大地激发了经济活力; 数字化的风潮也涌入了公共部门,开启了政府的数字化改革之路。正如党的十九届五中 全会提出“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水 平。”这意味着数字化建设的规划布局已经立足于全国层面的高度,上升为一项国家战 略。显而易见的是,信息技术的潮流已融为当今时代的背景底色,政府作为在这一“画 布”之上描绘宏图的主要创作者,已经深刻吸纳了数字化思维,进而提出了具有前瞻性 的数字化改革规划,如此的规划布局指明了政府的技治化发展方向,锁定了打造升级技 治政府的远景目标。

以浙江省的数字化改革实践为例,自 2003 年起步的近二十年时间里,数字化改革 作为一条贯穿浙江建设与发展的主线从未动摇,期间展开的“最多跑一次”改革和数字 化转型的实践成效卓著,为数字政府的后续建设奠定了稳固的前期基础。更值得关注的 是,在 2021年 2月 18日,浙江省召开了一场高规格的全省数字化改革大会,对即将展 开的数字化改革作出了全面部署,明确了以党政机关整体智治为引领,撬动全方位、全 过程、全领域的数字化改革的路线,此次会议指出了聚焦党政机关、聚焦数字政府、数 字经济、数字社会和数字法治的五大改革重点,并对改革的工作任务和时间安排做出了 科学统筹。此轮数字化改革意味着数字浙江建设新阶段的开启,是浙江省数字化转型的 拓展和升级,体现出对于数字浙江建设的高度重视。受此启发,可以想见,政府的数字 化改革将成为下一阶段政府工作的重要旋律,有助于推动政府技治形态的优化升级,“技 治政府”也将因此成为值得关注和研究的一个重要主题。

二、研究意义

(一)理论意义

从理论层面看,围绕技治主义理论展开的多维度解读,能够重现这一理论的经典意 蕴,进而有益于发掘技治主义思想的当代价值。技治主义作为本文理论基石的重要组成, 是用以解析技治政府行动的重要依照,故而对技治主义理论的梳理与阐释构成了全文框 架中的必要部分,也正是这一着眼于理论层面的整理工作,为激发技治主义经典思想和 当代价值的碰撞与相融提供了关键素材。从技治主义理论的发展历程来看,虽其历史不 算久远,但因为这一理论的鲜明的思想前瞻性和现实呼应性,使其自产生以来便得到了 各国研究者的广泛关注和高度重视,留下了从理论之辩到实践探索的丰硕成果和智慧结 晶,赋予了技治主义理论以更深厚的内涵与底蕴,也由此强韧了它经久未衰的持久生命 力和广布辐射力。

通过重读和回顾技治主义理论,可以发现,其中所主张的技术理性、科学管理、专 家治国等思想,在当今社会中仍然闪烁着耀眼光芒,具有重要的参考价值,技治主义与 当前正兴盛的技术治理研究的结合,更能生成深厚立体的理论内涵。因此,技治主义理 论的意义不仅局限于其在过往发展中的内涵与思想积淀,更在于立足当下的现实基点, 搭建理论与事实的沟通桥梁,在现实语境中深挖具有启发力的有利因素。尤其是在数字 技术浪潮奔涌向前的宏观环境下,技术工具与社会治理的结合将是必然趋势,以系统的 理论研究诠释技治主义理论与技术治理研究相结合而推出的“新技治主义”的理论观点, 释放技治主义的相关理论对于当今数字时代的指导作用。

(二)现实意义

从现实角度分析,一方面,通过实证分析厘清技治政府面临的难题与衍生风险,为 探寻有效克服困境的对策方案提供可靠的方向指南。技治政府在现阶段的工作中难免会 面临来自多方面的压力,简言之,不论是技术基础的稍显稚嫩,社会环境中的配套制度、 人才、基础设施等尚不健全,还是技治人员的自利本性可能引发的主体性技术风险,以 及政府部门与技术企业互动中的病态交易现象,都会对技治政府的清正风气和正常运转 带去消极影响,而以上种种问题的发现与确认有赖于调研与分析,这也正是本文的部分 重要内容。基于观察与调研反馈并参考既有研究成果,可以初步归纳总结出技治政府的 风险与困境,这一问题的明晰意味着对于技治政府的难题有了基本的方向定位,如此也 就为后续的优化方案探索奠定了基调,指示出了有价值的对策发力点,便于更加准确精 巧的合理建议的提出,在很大程度上可以避免在对策讨论环节中陷入耗费高昂成本实则 南辕北辙的窘境,以更精准的思维定位和更高效的方法途径打造出化解技治政府难题的 科学方案。

另一方面,基于理论而立足现实,以事实依据为信息技术时代的技治政府建设与地 方政府改革提供经验借鉴与思路启发。在数字时代的背景下,数字政府是技治政府的一 种具体表现形态。数字政府建设在国际和国内社会都经历了从变革起步到成效初显的发 展历程,且不同国家的数字政府建设由于制度、技术、资源等要素的差异,呈现出建设 进度与水平的落差。毋庸置疑的是,政府的数字化建设已成为未来发展的必由之路,这 是顺应现代技术发展潮流,巧妙利用并充分吸收技术红利的明智抉择,面对这一趋势, 助力政府走向更良善的“技治”的经验与诀窍显得尤为关键,而本文正遵循从理论延伸 至事实案例的研究轨迹,综合探讨技治政府的困境与优化方案,聚焦浙江省的地方政府 建设实践进行专题研究,从事实中归纳模式、总结经验、反思教训。浙江作为国内实践 政府技治的先行者,从中提炼得到的有益经验具有重大意义,这不仅是对技术工具在政 府中的应用升级之历程的盘点总结,更因为它的先行与创新性,有利于为我国其他地区 的技治政府建设提供合理指导或提前发出“避雷”警示,为我国政府技治水平的综合提 升提供前期的谋划和实用参考。

第二节 国内外研究状况述评

一、国外研究综述与评论

现代信息技术的兴起与盛行掀起了一股新的强势潮流,烘托起全社会的信息化改革 氛围,广泛影响了社会中的各个领域和多项运作环节。在宏观环境的渲染、技术高效更 新的外力推动,以及组织优化的内部需求的共同作用下,地方政府也逐渐踏上了转型之 路,开启了信息技术与政府治理结合的新尝试,这一主题在国外的研究中集中表现为以 数字政府为对象的系列研究成果。

国外相关研究凭借数字化的领先优势,在有关数字政府的概念界定与内涵解析类的 文献上有着丰富的积累,其中包括了很多极具影响力的新颖观点,较具代表性的有诸如 Gil Garcia 将数字政府界定为公共部门利用信息通信技术以改善服务、鼓励公民参与决 策的过程;[1]Maria Katsonis和Andrew Botros将数字政府解读为以灵活方式实现跨部门、 跨系统的运作,将之视为一种治理模式的创新;[2]英国伦敦大学Patrick Dunleavy教授则 在研究中指出,数字政府以新技术手段承担治理职能,以部门协同与资源整合作为组织 内部的核心要求,数字政府治理将是对传统公共行政理论的一大突破。此外,注重整体 宏观视角与跨部门协调配合的理念早在九十年代末希克斯提出的整体政府理论中就作 出了强调,而这一思想在数字政府的建设中也得到了延伸,整体协同由此成为数字政府 的主要特征之一。

数字政府的发展会经历从青涩萌芽、快速成长到全面蜕变的漫长过程,细观数字政 府的成长周期,研究者们对其发展阶段进行了归纳划分,例如Bram和Marijn着眼于技 术时代下政府的公共服务主题,依据用户导向和灵活适应性这两个维度,将电子政府的 发展演进划分为烟囱式应用、整合型组织、全国性门户网站、组织间整合以及需求驱动 的协同型政府这五个阶段,其中体现出电子政府在持续的升级中会具备更高的灵活回应 性,并在实践中实现真正的与公众需求的契合;[3]韦斯特从在线服务的角度,将数字政 府的发展划分为四个阶段,从“公告板”阶段、“部分服务提供”阶段、“带有安全可 操作性和整体性服务的门户网站阶段”、“互动式民主”阶段;[4]在 Tomasz 的数字政 府演化模型中,经过推理辅以验证解释,将这一过程分为数字化、转型、参与、语境化 四个阶段。[5]上述研究中划分依据和切入点的不同导致了阶段划分结果的差异,但其中 折射出的数字政府发展趋势都是基本一致的,即政府的整体性和数字化水平逐渐提升, 服务质量以及与公众的互动性也渐趋增强。为有效预见数字政府的演变周期与未来进 路,有学者对政府数字化转型过程中对推动与阻碍因素进行提取与分析,发现组织管理 活动在这一过程中的作用显著, [6]还有学者尝试从理论与实践结合的角度构建数字政府 模型, [7]亦或者向着增强可持续性和公众参与度的目标而提出基于价值的数字政府模型, [8]通过对模型构建的探索与试验,有益于梳理数字政府的发展轨迹与逻辑,在必要时可 以为政府的相关决策提供依据与科学参考。

此外,学者也注重数字政府建设的策略与应用研究,简•芳汀在《构建虚拟政府: 信息技术与制度创新》一书中阐述了发展电子政务的美国实践,并提出构建电子政府的 真正挑战在于如何克服政府内部的组织性分歧和政治性分歧,而非一般认为的技术压 九[9]Gil Garcia和Miguel从政府部门实施的举措和公民对此的接受程度这两个维度归 纳分析数字政府建设成败的原因,通过两个视角的整合提出了一个较为全面的成功建设 数字政府的模型。 [10]根据过往经验,数字技术的发展可能会造成数字鸿沟,加剧不平等 现象,激化社会矛盾,这在数字政府建设过程中也不例外,由此兴起了关于数字鸿沟的 影响因素的讨论,进而提出数字包容的思想。而数据信息作为数字政府建设中的又一关 键要素,亦有学者围绕信息与数据安全的主题展开了系列研究。

总体看来,国外的相关研究不乏微观主题下的定量分析,得出一系列指标化、科学 化的结果描述,也有大量关于数字政府建设的问题剖析、对策思考、未来走向预测和理 想政府构想的文献,国外研究中的理论与实践成果颇为丰富,通过前沿的思想碰撞和理 论构想提出了诸多独具突破力的创新观点,同时基于各国的政府数字化转型实践提炼出 了重要关联要素、风险防范警示与成功经验借鉴等多方面内容,从这一角度来看,国外 研究着实能够为我国的政府数字化转型建设提供重要启发。然而,国外学者的研究视野 基本定位于海外国家的理论与实践,因此难以从中找到我国数字政府建设的相关元素, 为全面了解技治政府的发展,立足我国国情的自主研究必不可少。

二、国内研究综述与评论

技治政府将是现代科学技术蓬勃发展的必然趋势,是推进新兴技术与政府治理、经 济发展与社会管理的深度融合与协同作用的改革产物。本文以技治政府为研究主体,但 由于既有研究中鲜见使用“技治政府”的提法,相比之下,数字政府已形成了较为成熟 完备的研究体系,故而在当前以数字技术为关键支撑的背景下,参照技治政府的概念本 质,可以将数字政府视作技治政府在当前阶段的一种特殊形态表现,考虑到两者在特征 上颇有相通之处,有关技治政府的研究回顾可聚焦数字政府这一实际形态来展开,在数 字政府的相关研究分析中为本文的技治政府研究铺垫基础。

在数字化变革不断深化的社会背景下,面对实现国家治理体系和治理能力现代化的 宏伟目标,政府的数字化改革作为关键支撑条件而势在必行。由于其新兴新颖的特性以 及突出的当代影响力,数字政府的概念自兴起以来便受到了广泛关注,吸引相关领域的 研究者敏锐把握热点,尝试基于不同视角从多个维度全面剖析数字政府的有关议题。

(一)数字政府的理论探讨与实践研究

政府的数字化转型与改革目前正处于进行时态,故而这是一个理论研究与实践探索 并进的领域。从既有的研究文献来看,部分研究立足理论层面,致力于数字政府建设相 关概念的界定与辨析,试图在文献梳理和思维风暴下清晰描绘出政府数字化转型专题下 的理论场景,梳理并阐释关键概念和术语。与此同时,也不乏放眼现实,关注国内外数 字政府实践案例的研究成果,此类文献大都会涵盖基于事实分析政府数字化转型的背景 与动力、特征与趋势、机遇与挑战、反思与经验等内容,通常遵循着从现实举措、内容 分析上升至启示反思的行文逻辑,具体的案例大多选取海外发达国家的先行实践,或者 国内如浙江、广东等数字化能力突出的先进省份的做法研究。概言之,不论是以理论为 主要关切,还是偏好从事实表现中寻找依据,两类研究风格共同充实了这一主题的相关 研究,都发挥着不可替代的重要作用。

在着重理论分析的文献中,清晰准确的含义界定作为研究展开的前提基础,通常需 要率先阐明,这一惯例在数字政府的研究领域中也不例外。就数字政府的定义而言,目 前暂未形成统一的标准化表达,在概念含义上各家众说纷纭,可各种说法绝非大相径庭, 换言之,尽管关于数字政府的定义表述并不完全一致,但它们的中心主旨与核心思想基 本趋同,对于什么是数字政府,研究者们在一定程度上达成了共识。大多数观点主张, 相较于传统政府形态,数字政府获得了技术力量的输入,在治理活动中表现出善用数字 技术的特征,同时,数字政府还意味着组织的深层变革,从治理理念、政务流程到政府 的体制机制都经历了创新乃至重塑,使政府组织全体更具整体性、系统性、协同性。就 数字政府的形象而言,它对内强化跨部门协同合作,以数据共享与管理支撑科学决策, 对外则不断优化公众的服务体验,以更开放包容的姿态鼓励多元主体参与社会治理。在 关于数字政府概念的探讨中,不少学者首先意在对“数字政府”与“电子政务”、“智 慧政府”等相近概念作出比较说明,厘清不同概念的差异与边界,避免因认知不清而混 淆杂谈。黄璜回顾梳理了我国“数字政府”的政策演变过程,通过文献统计和信息整合 辨析了“数字政府”和“电子政务”作为政策概念时的区别。 [11]鲍静和范梓腾等人则指 出,“数字政府”与“电子政务”是处于不同发展阶段的形态,“数字政府”与“智慧 政府”属于同一发展阶段但两者的数字化水平有差异,以上相关概念之间存在着微妙的 联系与区别。在这一文献中,鲍静等人总结出了数字政府的形象,并从治理技术、治理 对象、治理主体、治理范围、治理理念这五个维度构建起了数字政府治理的物理形态和 价值形态,为数字政府治理实践面临的挑战提供解释与参考。 [12]

除了基本理论和概念辨析,着眼于事实层面的实践行动梳理也是本研究领域中的一 个重要主题,具体研究对象通常包括英国、美国、德国、新加坡等在数字建设中颇具成 效的先进国家,也包括国内的一些经济相对发达省份。

发达国家以信息技术赋能政府转型的系列举措可以折射出数字政府建设的先进理 念与新风向,其变革方案与战略布局在很大程度上亦能够引领全球之先,因此,聚焦发 达国家的政府数字化转型实践并梳理分析具体做法和经验,挖掘海外政府转型对标中国 情境的借鉴价值,是有助于汲取科学启示的一个重要研究方向。具有深远影响力的海外 政府数字化转型实践案例颇丰,包括诸如美国的“数字政府战略”、德国的“数字化政 府”行动、韩国的“智慧政府实施计划”、日本的“i-Japan战略”、新加坡的“智慧国 家 2015”工程,以及英国先后推出的“政府数字战略”、“政府转型战略”和“数字政 府即平台”计划,可见,各国的政府数字化转型实践都在动态探索与调整中逐步走向深 化。基于丰富的海外实践成果,我国学者以此为素材展开了大量研究。张晓和鲍静对于 以“数字政府即平台”理念为基石的英国政府数字化转型战略进行了多方面的综合分析, 具体包括跨部门业务转型、数字人才与文化培养、数字工具与流程优化、数据应用与管 理能力提升等任务内容,基于此,文章中以宽广的视野总结了英国实践的特征与趋势并 归纳英国经验,进而提出有益于我国数字政府建设的思考与建议。[13]林梦瑶和李重照等 人通过对英国数字政府建设的战略、工具与治理结构的研究,提炼得到可用以指导中国 实践的先进经验。[14]章燕华和王力平则以英、澳、美、加四国为研究对象,从目标愿景、 问题挑战和任务举措三个方面具体剖析了上述四国的政府转型战略,研究发现各国的战 略内容多有相通之处,且文末的落脚点亦回归到了国外实践的中国启示,从政府数字化 转型的整体战略和具体措施两个维度阐述了我国数字政府建设应关注的要点。[15

在以我国的政府数字化转型实践为关注点的研究中,刘淑春以浙江的改革实践为基 础,由事实表现升华至对于数字政府的内涵、技术架构与实施路径的分析与总结。[16] 张鸣从浙江实践中提炼出了数字政府建设过程中构建推进机制的必要性,指出改革的推 进动力已从传统的行政主导向制度化协同转变,因此能够通过优化推进机制以助推政府 的数字化转型。[17]也有研究从浙江省“四张清单一张网”改革中发现了信息技术与权力结 构之间存在着相互影响与构建的紧密关联,譬如技术发展能够支持政府权力边界与结构 调整,权力结构的合理调整则有利于充分激发信息技术对于治理绩效的促进效用。[18] 此外,亦有学者通过系统梳理浙江政务改革的历程以阐释其改革机理和推进逻辑,[19] 或基于广东省数字政府建设的场景探讨模式创新,并在问题与风险的剖析中提出对策建 议。吴磊选取成绩突出的广东改革案例,研究数字时代下外部新环境与政府内部治理的 融合作用,发现环境因素会从建设理念指导、服务模式调整与载体更新三个方面影响政 府改革进程。[20]此类基于数字政府建设领先型地区的案例研究有助于揭开数字化转型的 逻辑与内在机理,为系统而深入地了解政府转型提供理想素材,也能从具体的案例表现 中析出困境难题,解剖病因,进而为其优化提出相关建议,或者从其实践中汲取对于未 来数字政府建设具有参考价值的有益经验,以小见大,以事实激励反思。

(二)地方政府数字化转型的国内研究 研究我国地方政府的数字化转型,必然要求立足于我国的数字建设基础与社会实情, 在动态的过程视角下,梳理政府数字化转型的发展历程与变革思路,将数字政府视作数 字化转型过程中的一种阶段形态并将其置于政府的数字化转型全局之中加以把握。

回顾我国的政府数字化转型实践,这是一部信息技术影响下的政府蜕变史。从最初 的在政府部门应用和普及计算机技术起步,开始颠覆传统的办公方式,明确了电子化政 府的发展方向。在此铺垫下,我国随后启动了金字工程,又大力推进政府网站的建设, 在国家的统筹布局下加速了政务信息系统的成型与完善。可见,在我国的数字政府建设 初期,更多地聚焦于政府内部体系的改造与转型,打造数字化的行政系统和更优化的工 作流程,而基于此政府内部的率先变革之上,加之互联网覆盖率的日益提升,随后开启 了政府对外窗口的建设,此即包括面向公众的政务服务网站、线上办事平台等的建设, 由此体现了数字政府建设“由内而外”渐次变革的成长过程。 [21]面对我国数字政府的日 趋发展,学者们参照不同的依据对这一演进过程进行了分类,例如,黄璜以政策节点为 依据,将之划分为“政府信息化”阶段、“电子政务”阶段和“数字政府”阶段,张成 福把这一历程细描述为从最初级的电子化政府走向最终的聪慧政府的渐进过程,并在其 中细分为五个阶段。虽然不同划分方法下的阶段名称各有差异,但其实质是相近的,都 体现出了数字化水平逐期提升以及治理系统的愈加聪慧灵活的趋势。与此同时,不难发 现,这一政府数字化转型的逻辑与公共管理领域中关于信息技术研究的两大主题相契 合,即包括政府内部管理的信息系统以及面向外部的电子政务服务,政府的数字化转型 也体现出从电子政务迈向数字政府的演变趋势,换言之,从先期的政府拥抱互联网升级 为具备数字化综合能力的“内外兼修型”政府,以数字技术的注入充分激发政府潜力, 使其在政府各部门间的信息共享与业务协同以及面向社会的服务提供中有更出色的表 现。 [22]

当人们将研究目光聚焦于政府数字化转型的这一过程时,来自各个方面的影响因素 及其作用方式值得关注。首先考虑到的就是技术要素,众所周知,数字技术的优化升级 是对政府转型起到直接催化作用的一个方面,不论是技术革新带来的工具应用性能提 升,还是由此烘托起的整个社会的浓厚数字化氛围,都对政府的数字化转型产生了正向 推动力,这一技术进步与组织变革的关联逻辑是毋庸置疑的。有学者研究了具体技术要 素对政府数字化转型的影响,譬如在以浙江政务改革为案例的研究中,有学者从技术赋 能的视角探索并分析归纳了云技术作用下的政府数字化转型的路径和阶段模型,系统展 现出了浙江政务改革在不同阶段所实现的云技术及其产物和转型成效。戴祥玉和卜凡帅 构建了信息赋能地方政府数字化治理创新的路径,缕析了主体类信息、环境类信息、功 能类信息的价值与功能,并基于此创设出分析框架来更好地审视数字转型下的挑战,支 持政府数字治理创新的高效发展。[23]不论从字面上看还是从实质层面分析,政府的数字 化转型必然是基于大数据、云计算、人工智能等数字技术之上的,不同的技术形态凭借 各自功能的发挥从多个角度支撑着政府的数字化变革。

然而,技术与组织之间并非简易的单向因果关系,除技术这一基本要素之外,越来 越多的研究关注到组织体制、部门文化、政策法规等因素都交错渗透到了政府的数字化 转型之中,或强或弱地影响着政府的发展。英国数字治理理论专家邓利维就曾明确表示, 数字化变革过程受到的来自技术变化的影响实则较小,其关键更在于政府部门结构与文 化、公众对政府应用技术的看法态度等方面。郁建兴等学者通过对浙江省“最多跑一次” 改革的系统研究,指出科学完善的政府内部治理机制有利于实现信息技术手段的有效运 作,达成理想成效。[24]针对数字政府建设过程中出现的组织体制、制度建设、政企合作、 数据应用和数字能力方面的瓶颈,也可以从体制机制创新、加强制度保障、引入社会力 量、盘活数据资源、缩小数字鸿沟等方面具体落实。我国的政府数字化转型还受到了新 兴传媒的催化,譬如颇具影响力的微博、微信、支付宝等应用为移动政务的落地提供了 良好而稳定的生态,以庞大的用户规模和便捷的操作途径快速获得公众的认可,为政务 服务功能的实现提供了有益保障。

加快数字政府建设作为推进国家治理现代化系统工程中的一项重大举措,相关研究 不仅探讨理论,关注实践,也在探索这一变革的价值意义与行动要点。数字技术的出现 极大地改变了社会风貌,传统社会中相对分立的主体因此被拢入纵横交错的关系网络 中,社会中的多元主体以及各类要素之间的关联网编织得更为庞大而紧密。随着变革的 逐渐深入,数字技术的角色地位也发生了明显转变,从最初作为外部力量简单地植入政 府行动,作为应用工具机械地发挥功用,到后来成为重塑政府治理体系和机制的核心要 素。在此情境下,引入技术优势的政府数字化转型会带来深刻的影响,这既表现在推进 政府结构与流程的重塑,也会在政府与社会、市场之间的动态关系中反映出来,最终影 响数字经济与社会发展全局。孟庆国认为,数字化转型之于政府治理的意义在于提供了 更好的工具、更广的视角和更优的环境,在此数字技术基础加之对政府整体协同性的强 调,则能助推治理效能的进一步提升。就政府数字化转型实践的本质看来,孟天广把数 字政府建设概括为技术赋能与技术赋权的双向驱动过程,并从中析出面向数据的治理、 引入新技术和治理场域的拓展这三大要素,文章中还指明这一转型过程会对国家治理造 成外生冲击和内在挑战的同时,也带来新的机遇,数字政府是政府未来演进的必然路径。 [25]周文彰提出,穿透技术应用的表面现象,数字政府建设的实质是对权力的态度问题, 因此,在实施数字政府的建设过程中,自我革命的精神和以民为本的意识,以及数字化 的思维与理念。[26]钟伟军主张“公民即用户”是政府数字化转型的重要逻辑,这其中蕴 含着以用户为中心的理念,鼓励用户参与和共治共享,这一围绕公众需求且注重用户体 验的理念或能够为解决我国政府的转型难题提供有益的思路启发。[27]刘祺则基于数字政 府建设的目标规划与业务架构、信息架构与数据共享、应用架构与平台联通、技术与基 础设施架构建设四大环节来提炼这一过程中的梗阻难题,并以整体性治理理论分析问题 成因,进而提出打造整体协同政府的转型路径。[28

(三)研究评述 综观这一领域国内学者的文献成果,其研究主题大致涵盖了我国政府数字化转型的 历程回顾与实践分析、政府数字化转型的模式路径探索、多元影响要素剖析、国外实践 的经验总结、数字政府建设的积极成效与困境难题等方面,由于当前我国的政府数字化 改革正处于在探索中推进、从实践中总结反思的阶段,所以在研究文献中也体现出了立 足实际的特征,常采用事实基础与理论分析、思维推演共同结合的逻辑行文。从具体方 面看,我国学者基于数字政府主题的相关研究,更多地回顾了英国、加拿大等国家的政 府数字化历程,分析并梳理其中的问题与风险,并从中析出可供借鉴的有益经验。在引 介海外的政府数字化转型经历时,我国学者关注的样本主体较为集中,譬如研究英国的 文献数量尤其丰富,但这也易导致研究的片面化,缺乏对比和有效提炼总结,会显著弱 化研究成果的普遍性和参考价值。

此外,既有研究中习惯于从事实现象出发的普遍思路,在一定程度上弱化了着眼于 技治政府这一概念本身的理论研究,使得关于技治政府概念的内涵特征、各要素的多维 度探讨皆有待系统化和深入化,同时,有必要以最新的改革实践为参考,以技治主义理 论为根基,构建完善“技治政府”形象,在动态中持续充实发展技治政府的理论与实践 研究成果。

第三节 研究思路与方法

一、研究思路

首先,回顾技治主义理论的发展历程,梳理主要观点和核心理念,解读技治主义理 论的深刻内涵;关注近年来兴起的技术治理研究,理解其现实回应性,并在传统技治主 义理论和当代技术治理研究的结合中提出“新技治主义”理论,以此作为分析技治政府 角色和技术治理现象的基础依据,是本研究的必备理论基石,也将贯穿这一研究过程的 始终。因此需在起步阶段做好理论铺垫,准确理解新技治主义的经典意蕴,同时发掘出 这一理论的当代价值和现实启示力。

其次,构建“技治政府”的概念并分析其当前形态。“技治政府”是一个具有包容 性的描述性概念,在不同的历史发展阶段中会映射为各异的表现形态,而在当前数字技 术蓬勃发展的时代背景之下,组织内部和治理行为的高度数字化便成为了技治政府的显 著特征。本文将从内涵与特征等基本方面剖析技治政府的概念,从而形塑技治政府的基 本形象,再从微观层面回顾梳理技治政府的发展变迁历程,具体把握技治政府的形成机 制、关键要素等内容,以此生成对于技治政府概念的较全面的认识。

再者,本文着眼于数字时代下的地方政府数字化转型与技治活动,为了更客观详细 地了解当代技治政府的现实情形和发展境况,本文将聚焦浙江省的地方政府建设实践作 为技治政府的当代典型,通过对浙江地区在信息技术浪潮下政府转向数字化的基本做 法、特征表现等方面的举例与思考,勾勒出浙江地区的政府技治进展与现状,为描绘“技 治政府”的具体形象找到现实中的映射。在此之上,进一步从浙江地方政府与技术工具 的结合中提取和输出成功经验与科学模式,提炼出具有推广价值的制度成果和治理智 慧。

文章最后的落脚点将依旧回归到现实关怀,基于浙江省的地方政府技治实践进行分 析提炼,归纳出技治政府发展过程中所面临的困境,进而综合考量政府自身实况和社会
资源条件以提出相应的优化建议和可行方案,为当前以及下一阶段的技治政府建设指引 重点与难点,从而更有效地支持并推进技治政府的建设,并为实现国家治理体系和治理 能力的现代化做好铺垫。

二、研究方法

为达成研究目标,本文采用了以下方法:

在理论构建阶段,搜索整理相关文献并对其展开分析,从既有的文献资料中梳理技 治主义理论的内涵与发展流变历程,在结合当前技术治理研究内容的基础上初步构建新 的理论解释框架。兼顾技治主义研究的国内外理论成果,整理对比国内外学者关于技治 主义理论的评价与判断,同时结合近年来国内外的数字政府研究,在此基础上形成关于 技治主义理论及其实践的较为全面的认识。以历史发展的视角回望技治主义理论不断生 发和逐步丰富的过程,回顾不同阶段下技治主义理论的发展和演变,并将传统理论思想 与技术治理现实相结合,从历史中总结经验与智慧。

运用案例分析法,通过对特定的技治政府代表的相关研究,呈现当代政府的数字化 转型场景和技治特征,以此深化对技治政府的认识与理解。本文选取浙江的地方政府技 治实践作为案例,通过查阅相关政策文件和现场调研积累资料展开分析,以浙江实践的 现实表现来阐明观点并从中分析技治政府面临的困境以为未来的实践提供有益启示。

技治政府;新技治主义视角下地方政府的数字化转型研究 ]

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图 1 技术路线图

第二章 “新技治主义”的理论框架

经典技治主义理论内含科学管理与专家治国的思想,强调技术理性,是有关技术治 理的早期理论成果;近年来颇为兴盛的技术治理研究大都以现代信息技术应用为关注焦 点,分析当代政府在治理过程中的数字化表现,由此给予技术治理现象以高度关注,技 术治理研究的盛行在一定程度上可视作技治主义理论在当代的再度兴起。通过结合经典 的技治主义理论以及当代技术治理研究的思想,合理汲取技治主义对工具理性的积极态 度而摒弃原理论中的过度崇拜倾向,在技术治理研究的引导下关注政府技治实践的现实 场景和技术治理的当代内涵,进而在此基础上构建起“新技治主义”的理论框架。

第一节 技治主义的理论溯源

一、“技治主义”释义

在此所言的“技治主义",其实只是“technocracy"的一种被普遍认可的中文译法。

“technocracy" —词,在1919年由美国工程师史密斯创造而来,意指"人民通过他们 的公仆即科学家和技术人员来进行有效的统治"。在史密斯的理念中,technocracy传达 的是工业民主的理性化发展趋向,主张通过雇佣科学家和工程师以提升处理社会事务的 效率,发挥技术的工具理性。当然,技治主义的意蕴远不止于此,这一理论面世的历史 虽不算久长,但经历了理论发展和实践过程中的拓展补充之后,其内涵与外延在不同层 面和多个维度上亦得到了丰实和深化。相似思想片段的出现,最早可以回溯到古希腊时 期,柏拉图设想建设以哲学家为王的理想国家,这一由哲学专家实施统治的想法可被视 为专家治国理念的一种早期表现形式。而更为广泛的技治主义思想在培根和圣西门的著 作中亦可寻见踪影。培根在《新大西岛》中描绘了由科学家和技术专家集聚而成的“所 罗门之宫"指导运作的科学的乌托邦,圣西门则在《论实业体系》中提出了实业家与科 学家联合专政的设想,并在《一个日内瓦居民给当代人的信》中明确为科学家统治社会 的主张而发声,提出组建牛顿议会以代替教会并承担起全社会的教育指挥职能。由此可 见,早在那时,重视技术理性并以之影响政治和社会活动的意识就已萌发。

在technocracy"传入我国之初,由于该词本身的多重语义以及不同学者译介时所 取视角和侧重点的差异,曾经出现了纷繁多样的表述形式,譬如“技术统治主义"、“科 技治国论"、“专家政治"等。并且,即使是同一个译者,在不同时期对该词的译法也 不尽相同。例如,安维复最初把“technocracy"译为"技术统治论",[29但在三年之后, 他又认为技术具有推进社会发展的先决作用并且应当获得优先发展权是该词语义中的 基本方面,所以他摒弃了最初的译法转而采用“科技兴国论"的名称。[30]安维复的译法 掺入了较多主观理解而未得到普遍认可。相比之下,刘永谋对技治主义的理论解读更具 影响力。刘永谋指出,技治主义即技术治理主义,其理论内容可概括为三大方面,分别 对应技治主义理论的前提基础、基本主张和实践策略:其一,现代科学技术的发展冲击 了传统社会形态,开启了所谓的大众消费社会或后工业社会,而此时,资本主义制度已 完全或部分地不适应社会现实,这一矛盾构成了技治主义理论的背景;其二,为应对上 述冲击,技治主义理论主张以科学原则、技术方法与技术专家掌握管理权力的方式实行 技治主义统治;其三,就技治主义治理的实现路径而言,不同派别的技治主义者或温和 或激进,对此相应地持有实施颠覆重造、局部改造或采取一定层面的改良行动等不同观 点。[31

简要说来,技治主义的具体内涵与理论分支虽然纷繁多样,但其核心立场不外乎两 个方面:一是科学管理,即坚持用科学思想和技术方法实现社会治理;二是专家政治, 即主张由受过现代科学技术教育的专家来掌握政治权力。以上两条原则反映了技治主义 的重要特点与理论内核,指示着自然科学的理论与方法及其指导下的专家治国是技治主 义始终坚定的思想指南。

二、理论的发展与主要观点

(一)技治主义理论的海外研究主线

1.     理论发展和代表性观点

回望技治主义的发展历程,其中不仅凝结了学者的智慧和深邃的思维,也交织着不 同时期的时代印记,多方因素的交相融糅共同影响着技治主义的流变轨迹,并在这一过 程中积淀起了更为丰厚的理论意蕴。

自 technocracy 一词在 20 世纪之初被正式提出以来,受此理论的深刻影响与辐射力 吸引,一大批学者纷纷投身于这一概念的解读与拓展研究中,来自各领域的研究者的加 入加速了技治主义理论研究和实践探索的持续深化和多维度扩散,推动这一理论沿着不 同的学科传统发展延伸,其中最为典型的三个方向分别是沿袭培根、圣西门的政治思想 的以贝尔等人为代表的政治学传统,以泰勒、甘特为代表的管理学传统,以及以凡勃伦、 加尔布雷斯为代表的经济学传统。尽管不同的学科背景决定了研究思路各有千秋,但大 都不会脱离科学管理和专家政治这两个中心要素,学者们循着前人的成果批判继承,步 步推演,在技治主义的理论框架下不断添砖加瓦,构筑起更充实厚重的理论体系。

梳理技治主义的理论发展,必然绕不开美国经济学家索尔斯坦•凡勃伦。他是技治 主义理论走向兴盛的见证者和力推者,他的《工程师与价格体系》一书率先对技治主义 进行了系统化阐述。凡勃伦立足于经济学视角,由价格体系会导致资源配置的无效或低 效的论断,推出以工业体系取代价格体系的主张,进而提倡依据技术原则而非传统的商 人利益最大化原则调控经济和社会运作。“技术人员的苏维埃"是凡勃伦最具代表性的 理论,其中探讨了技治主义的基本主张、典型特征和主要问题,为此后的研究搭建了较 为科学的理论框架,意义深远。

受凡勃伦“技术人员苏维埃"设想的启发,约翰•肯尼思•加尔布雷斯提出了 “技 术结构阶层"作为其技治主义思想的核心概念,他构建的“技术结构阶层"是指以科学 技术专家为核心的专家组合,其中包括了诸如工程师、推销员、法学家等具备各类专项 技能的人才。这一专家组合由于掌握了社会稀缺的生产要素——以科学技术为核心的 “专业知识",因而组织权力也就逐渐转移至他们手中,支撑技治专家成为真正的掌权 者。相较而言,加尔布雷斯的技治主义思想闪烁着创新亮点,也更为体系化,虽然难以 避免局限性的存在,但这一理论极大地推进了技治主义的现实性和可操作性,对技治主 义的发展深化催生了重要影响。

丹尼尔•贝尔构建的以“技术理性”为核心的“后工业社会”理论进一步发展了经 典的技治主义思想,用中轴原理预测出后工业社会的技术统治趋势。贝尔也是凡勃伦思 想的批判性继承者,他认为技术理性的生长会加剧社会形态的复杂化,因此凡勃伦对技 术发展的机械化理解将与事实相悖,权力最终还是会掌握在政治家而非科技治国论者的 手中。此外,贝尔从技术理性与政治的矛盾冲突中也开始意识到技术理性的有限性,或 许唯有通过人与人之间的协调才能化解后工业社会的多重矛盾。[32]

相较于其他的技治主义者,以泰勒、甘特等人为代表而创立的泰勒主义尤其突出“科 学管理"的理念,注重科学原理与方法的应用,并主张赋予管理工程师相应的领导权力, 泰勒主义所主张的实用主义技术治理也是20世纪技治主义思潮的重要构成部分。 [33]

在技治主义思潮的影响下,随着社会工业化水平的不断提高,熟谙自然科学规律的 科学家和工程师拥有了改造自然或影响社会的强大力量,这股力量在技术潮流的推动下 具有转化为政治力量的可能,也就开辟了科学技术专家进入政治管理活动的通道,由此 带来了政治格局的变化,加深了政府工作的技术化倾向,出现了“将政治问题还原为技 术问题,以技术引导政治"的新哲学。

2.     技治主义运动

从历史实践来看,“技治主义"作为术语受到广泛关注并大为流行也是技治主义运 动催化的结果。始于 20 世纪之初的技治主义运动以美国和加拿大为主要阵地,推动了 技治主义相关思想的交流传播与实践落地,充分展现了技治主义的思想内核与重要主 张,并在一定程度上实现了校验本理论科学性与可行性的初次行动试验,从而为后来的 政治运作和社会治理累积了有益经验。

19世纪后半叶掀起的第二次技术革命浪潮将人类社会带入电气时代,涌现出了各式 各样的新技术和产品应用。这一现象极大地提升了新兴技术的社会地位,凸显了技术工 具的积极作用,技术变革浪潮的前期铺垫带动了相关知识分子阶层的兴起,积蓄了专业 的政治人才和管理力量,由此为技治主义者的反思和创新提供了思路启发和必要的事实 基础。到了 20世纪 20年代初,西方资本主义国家开始陷入社会矛盾凸显和经济危机激 化的困境之中。雪上加霜的是,受到1917 年俄国社会主义革命胜利以及马克思主义理 论价值彰显造成的强烈冲击,西方资本主义陷入了内忧外患、岌岌可危的境地。面临这 一愈演愈烈的危机,人们纷纷开始寻求破困之出路。

自20年代初发端,延续至 40年代末50 年代初基本结束的这场技治主义运动,可 以 1933 年为界限,前后划分为两大阶段。在第一阶段的酝酿和兴盛时期,技术联盟开 展的“北美能源调查"以及哥伦比亚大学开展的系列调查研究活动是其主要内容。同时, 各种技术治理组织和团队的成立也有效推进了技治主义的传播和发展。 1933 年后,技治 主义运动就步入了分化和衰亡的萧条阶段。根据是否与政府合作的立场,技治主义运动 的成员内部分裂为激进和温和两派,分别以技术治理公司和大陆技术治理委员会为代 表。[34]在这一阶段的活动中,由于他们的技术乌托邦幻想缺乏现实立足点,以及活动的 开展缺乏有效性,最终招致批评而走向衰落。

霍华德•斯科特是美国技治主义运动中的重要领袖,他基于凡勃伦的学说解释推广 了技治主义理论,但他对 technocracy 一词所涵纳的主观意向的强调,与本词首创者史 密斯的主张出现分歧而走向背离。斯科特认为,科学技术的飞速发展将使传统的经济理 论失去意义,价值规律也会走向崩溃,最终取而代之的将是技治主义制度。这一思想为 他的行动提供了指导。

总而言之,虽然技治主义运动一时盛起,经波折后逐渐走向衰亡,但技治主义的思 想理念却经此获得了飞跃式发展和更大规模的传播,不仅在美国延续了技治主义的传 统,也向今天的世界散射着思想启蒙的光辉。

3.     学术界对技治主义的反思

技治主义理论是技术大发展背景下的产物,融合了技术理性的科学思想,这一理论 对于唤醒对技术工具和科学方法的重视意识具有重大意义,有助于推进人类社会的科学 化进程。然而,正如大多数经典理论一般,技治主义在理论内涵和适用性上也有其局限 性,总是会同时面临褒扬和批评的两种声音,人们既可以从中看到尊重科学的思想光芒, 也能够析出该理论在价值立场上的偏差。

在早期的探索和思省中,一些西方学者就对技治主义理论的立场和风险后果表示担 忧。比如,作为自由主义者的哈耶克就坚决反对自然科学的理性方法向社会领域的入侵。 他认为,在社会科学中盲目推崇自然科学方法的唯科学主义思潮实质上是对科学和理性 的歪曲滥用,并不适于处理社会科学中的主观要素场景。同时,哈耶克亦指责社会科学 专家会沦为极权政治的帮凶,他们试图以专业化全面控制社会的错误倾向终将破坏自由 民主的优良传统。[35]

尤尔根•哈贝马斯指出,一方面,技术专家治国论存在政治合理性的缺陷,对技术 工具和调控手段的过分偏重会导致对民众实际诉求的忽视,由此割裂普通民众与技术专 家在政治活动中的互动关联,使民众的政治地位淡化或移向边缘;另一方面,技术专家 治国的合法性建立于民众的去政治化的基础之上,在此背景下常用的补偿性政策手段所 获得的民众支持也是虚幻的,因此,专家治国下的政治合法性难逃名存实亡的风险。[36]

尼尔•波兹曼则以坚定的人文主义立场向技治主义的狂热推崇者敲响警钟。他指 出,技术与官僚主义的结合会压制社会变革,引导人的目光框定在局部的技术细节上, 而并不一定能带来整体效能的提升。更甚者,波兹曼抨击作为技治主义关键工具的社会 科学实际上是伪科学,他反对技术的神化,要避免社会技术在功能上的僭越和对其他技 艺的抑制。可以认为,波兹曼是在用人文主义知识分子的精英主义反对科学技术专家的 精英主义。

除了早期研究者侧重于从理论层面辨析技治主义理论的缺陷与弱点,此后的学者更 多地通过不同国家或地区之间的技治主义实践的对比研究和事实考证,从多重维度对这 一理论做出了评价。譬如,有学者通过中美两国“专家政治"的相关内容对比,认为技 术进入政治领域有利于行政技术化、立法科学化,但从价值理性角度的考量却表明科技 主宰政治只是不切实际的幻想。[37]也有学者指出,技治主义在价值选择中先天不足,且 其把社会管理活动纯粹技术化的意志会在思想和行动中陷入机械决定论和因果一义论, 此外,对人本精神的忽视会削锉公民的政治参与权,亦侵害了全社会的自由民主氛围。 [38]由此可见,学者们对技治主义的负面态度主要落在价值理性的缺失上,他们抨击的是 技治主义可能造成的伦理道德风险。

(二)技治主义在中国的早期传播与本土化

1. 民国时期的“专家政治论”

当技治主义的理论与实践在西方社会大兴之时,技治主义运动的余波也辐射到了其 他国家和地区,中国亦位列其中。技治主义自民国时期传入我国便掀起了学界的研究热 潮,诸如科学管理、专家政治等具体思想开始传播并发人深省,激励我国学者立足本土 实际,从技治主义理论中汲取能够推动社会良性发展的有益元素。技治主义理论在中国 社会的影响,较为突出的是源于技治主义而演变生成的专家治国的政治理念,这成为了 中国近现代思想中的一股重要思潮。

民国之初,中国社会正处于封建帝制被推翻,传统价值体系分崩离析的无序阶段。 旧有秩序的颠覆使民众霎那间失了方向,且这一时期恰逢科技力量冉冉上升,科学与技 术成为备受追捧的新星,科学主义大为盛行。因此,在这一特殊背景下,人们自然地产 生了对科技的崇拜与敬仰之情,期望以科学技术和专家人员的力量来补足空缺,通过专 家参与来改良政治,从而为社会的安定与发展谋求解决之道。

当然,彼时技治主义思想传入中国,也不是一帆风顺的。起初,民国时期的传播者 大都对此持有怀疑或观望的消极态度,或认为难以在当下对技治主义理论做出优劣评 价,或以为技治思想与未来社会的精神原则并不相合,或是因中西社会的技术水平差距 而明确否定技治主义在中国的现实适用性。但技治主义理论中重视科技和专家管理的核 心理念得到了研究者的重视,经过吸收、释义、改良等系列研究调整之后,逐步形成了 独具中国特色的专家治国的思想体系。

具体言之,例如:孙中山提出聘请有本领的专家,将国家大事托付于他们,发挥专 家的特长优势,并且在考试制度改革中把对自然科学知识的考察纳入了考试内容;罗隆 基在其颇具影响力的《专家政治》一文中,毅然写下“二十世纪的政治,是专家政治" 的宣言,他深刻意识到政治行政已成为专门化的科学,故而需选用掌握专门知识或技能 的专业人员从事行政工作,认定专家为管理社会的资格者;[39]丁文江建议通过考试或选 举的方式选拔专家到行政岗位任职,将权力转移到这些掌握了技能本领的优秀的少数人 手中;[40]胡适的方案则更为具体,他提出组织优秀人才成立“建国大同盟",将其打造 为指导、援助、监督政府的干政团体,实质上就是为国家政治储备了智囊团力量;[41] 翁文灏的主张则更为理性周全,他在承认专家并非超凡通才的同时,支持有能力的专家 当政,并相信这是平稳政局的有效途径;[42]蒋廷黻主张的是“科学与机械"下的“开明 专制",他的思想中鲜明地流露出了对于科学和机械能够突破政治体制的陈腐框架而推 进文明发展的坚定信心,因而应当充分把握借科学之力来改造社会的大好机遇。

各种围绕专家政治理念的思想荟萃、具体主张的提出和宣传以当时的《新月》、《独 立评论》、《大公报》等刊物为主要阵地。丁文江、陈之迈、蒋廷黻等人在杂志上接连 发文,进行理论探讨和思想交流。这些思想无不折射出了专家治国的理念,虽带有丝缕 空想色彩,却也为民主政体下的权力运作提供了新的思路借鉴,有益于突破权力的垄断, 加强学界与政界的合作以发挥智者的专业优势,具有毋庸置疑的历史进步意义。

2. 学术界对“专家治国论”的评析

民国时期“专家治国论"的传播与发展历程作为技治主义在中国发展的初始和关键 阶段,是当代学者研究相关内容的必要素材。通过回顾这一时期的理论演变史,研究者 从多样化的视角梳理史实以及代表人物的经典思想与观点,既肯定其价值,又指出其矛 盾之处。

王德禄和刘志光从我国传统的贤人政治思想与专家治国论的关联与对比着眼,指出 两者的根本差异在于:贤人政治强调政治活动中的道德人格,专家治国论则偏重个人的 智慧才能和科学素养,体现出凭借专业精神和技术化手段处理政治事务的逻辑。两人的 文章中回溯了民国时期由胡适、丁文江等自由派知识分子倡导的“好政府主义"改革, 此次运动可被视为专家治国论在近代中国的初次尝试。此外,文章还对专家治国论在新 中国成立之后的命途进行了梳理,揭示了专家治国论对近现代中国政治的影响。[43]

邓丽兰综合阐述了南京政府时期的专家政治论,介绍了该理论思潮中各家学者的观 点以及相关实践举措。她把南京政府时期的专家政治论评价为唯科学主义思潮在政治领 域的映射,是自由主义思潮受到打压的结果。依据史实并结合反思,邓丽兰肯定了专家 政治论的传播对于民国时期中国社会的正面价值和积极作用。同时,她也毫不犹豫地揭 开了专家政治的消极一面,警示人们偏重科学手段而“冷落”民主原则的潜在风险,预 测政治领域中科学与权力的博弈或将招致权力膨胀和学术尊严迷失的悲哀结局。[44]

从西方技治主义思想与民国时期“专家治国论”的比较来看,二者还是存在一定差 异的。首先,就理论生成的背景而言,西方国家在民主体制趋于成熟、社会工业化水平 高度发达的条件下,为解决资本主义危机而提出技治主义;相比之下,同时期的中国正 面临着内忧外患的民族危机,有效的政治体制还未建立起来,现代科学的萌芽也才新发, 这就决定了中国与欧美国家在探索国家治理时产生了路径与侧重点的差异。其次,从“专 家”的范畴来看,西方技治主义偏指科学技术专家,表现出排除人文学者和实业家的倾 向;但那时中国的这一群体内尚未出现分化现象,所以“专家治国论”涵盖的主体更广 泛,不论是自然科学领域还是人文学科的专家学者都被纳入其中。

毋庸置疑,技治主义思想的框架基础是西学东渐的产物,西方国家是这一理论在中 国发展的重大影响源头。然而,技治主义理论进入我国之后,它的发展轨迹开始更多地 与中国的社会现实相融合,经过在特定社会背景下的调适和发展,技治主义思想逐渐具 备了独特的中国色彩。

第二节 技治主义在数字技术时代的复兴

一、当前中国的技治实践

在技治主义运动结束之后的大半个世纪里,不管在西方还是在中国,技治主义在理 论和实践上都没有再出现明显的创新和突破。因为国家治理的主题已经从“由谁治理” 悄然转变为“如何实现有效的治理”,善治成为各国政府的一致追求。在此过程中,不 少国家还陷入了财政吃紧和社会满意度低的双重困境,进而主动或被动地开启了“甩包 袱”式的公共服务市场化改革。新西兰、英国也因此成为“新公共管理运动”的典范。 尽管许多人针锋相对地提出了“新公共服务”“服务型政府”等理论,但亦难以挽回国 家治理的价值缺失。公私部门伙伴关系的确立,引领人类社会进入了一个全新的时代。 企业在国家治理中的作用日益凸显。然而,这些参与国家治理的企业只是被授予了某种 资格,被寄予了降低服务成本、提高服务质量的期望,实际上并不具备核心优势。直到 进入 21世纪之后,互联网科技公司异军突起,为技治主义复兴创造了催化条件。

近年来,以大数据、云计算、人工智能、区块链等为代表的新一代数字技术取得了 显著突破。谷歌、亚马逊、阿里巴巴、腾讯等企业也藉此跻身全球市值 TOP10 企业, 成为了与微软、苹果等老牌技术企业争辉的存在。而源于商业领域的数字技术也被视为 通用技术,在企业业绩驱动和官员政绩冲动的双重动力机制作用下以迅雷不及掩耳之势 冲击了整个社会。无论人们有没有做好准备,数字化转型已经全面来临。在推崇科技理 性的传统偏好和以信息技术驱动现代化的战略布局之下,以数字技术为支撑的新型治理 框架陆续构建起来,技术嵌入国家治理的新格局逐渐呈现,一场国家治理的深刻变革蓄 势待发。

从数字技术的应用现状来看,技术作为治理手段的承载力正随着技术基础的更新迭 代而不断升级,应用场景亦因此持续拓宽,数字技术开始在多个领域中发挥正向作用: 在农村社会治理中,数字技术以多层次的具体作用路径推进了农村的系统治理、依法治 理、源头治理、综合治理,[45]技术与治理理念的融合为农村基层治理的路径创新提供了 启发,重塑技术嵌入型治理模式,[46]以技术赋能优化治理手段也成为了推进乡村有效治 理的关键选择;在精准扶贫工作中,数字技术在挖掘扶贫信息资源、推动系统化扶贫过 程中的价值逐渐凸显,技术治理已成为国家减贫战略下的新趋势;在智慧城市建设、公 共安全保障等领域,大数据、物联网、人脸识别等智能技术能够助力消除信息流通阻力, 提高工作效率,改善监管质量和准确性,已被纳为治理体系中的关键元素,以技术为基 础支撑的社会治理框架已初步确立并不断深化……据不完全统计,全国已有28个省市 先后出台了与数字化有关的发展规划。在建设“数字中国”的战略背景下,全国各地的 数字化转型正在如火如荼地展开。

二、当前中国的“技术治理”思潮

技治实践的兴盛催生了技术治理研究的繁荣。最近几年,哲学、管理学、法学、社 会学、经济学等多个学科领域的学者们不约而同地掀起了研究技术治理的高潮。

综合相关的学术文献来看,“技术治理”的理论内涵可被剖解为四个层面:其一是 以技术为对象的治理,这一过程中更关注技术风险的管控和有效预防;其二是将技术作 为达成特定治理目标的工具或手段,凭借现代信息技术以达到提升行政效率和治理效能 的结果;[47]其三是作为治理机制的一种“软”的技术治理,通过科学的管理方法、机制 和制度来提升政府治理的专业化水准和理性化程度;[48]其四则指治理理念的技术化,又 可称技治主义,表现为在技术理性崇拜的驱动下落实为“科学管理”和“专家统治”的 外在结果。[49]本文主要关注其第二层面的含义,即强调技术作为治理工具的功能作用及 其对政府形态的影响。

技术治理所涉及的“技术”内容,在学者的研究中大致将其归纳为两大类别:一是 指以专业技术工具为核心的具象的“硬”技术,二是指社会意义上的诸如组织、制度等 抽象的“软”技术。前者依自然科学规律而生,为治理活动提供手段的机械化支撑;后 者嵌入于灵活交错的社会关系之中,在更大程度上会受到政治因素的影响。简言之,当 前学术界对于“技术治理”存在着两种理解,即与技术有关的技术治理和与技术无关的 技术治理。其中,与技术无关的技术治理,存在误用或滥用概念的嫌疑,并且容易陷入 “此技术非彼技术”的争议之中。在这个数字技术时代,人民所关心的显然应该是那些 真正与技术有关的技术治理。

辩证地看,虽然技术治理作为热点议题获得了不少赞誉,但同时也招致了一些批评。 因为,技术治理并非无缺陷的完美逻辑:理论层面上,它对技术和理性的偏重容易诱发 “技术崇拜”、“数据小农意识”等思想偏差;实际应用中,现代技术的发展与应用前 景的不确定性也会带来社会伦理的负担,与此相伴而生的技术性社会风险已成为“风险 社会”新的风险源。[50]一言以蔽之,技术可以是善与恶的结合体,其本身具有双重属性: 一方面,技术的赋权和促进生产的特征有利于增进社会福祉;另一方面,技术亦具有侵 入性和约束性,由此会加剧社会风险和政治风险,导致新的马太效应的出现,破坏社会 的平衡状态。[51]可见,技术治理的价值与弱点始终是一个备受争议的话题。

一些学者将目光投至既有的技术治理实践,从中提取出了宏观或微观层面的若干问 题。譬如:黄晓春等人肯定了技术治理这一总体性逻辑在改革初期的价值,同时也认为 其在社会治理转型深层阶段面临着推进动力不足的局限性;[52]王雨磊发现,农村扶贫开

发中数字治理技术的构建与实施和理想状态相去甚远,暴露出数字生产链条过长、精确 度低、数字悬浮于村庄社会生活等系列矛盾,以此揭示了数字下乡对基层社会治理成效 提升的现实落差;[53]张鸣春则指出,在大数据赋能城市治理现代化的背景下,数字利维 坦、数据异化、数字鸿沟等矛盾问题层出不穷,加重了大数据时代技术治理的挑战压力, 也意味着单纯的技术思想不足以应对现状,必须辅以正确价值理性的引导来实现工具理 性的价值最大化。[54

综而述之,技术发展过程中难免出现技术不成熟、数据安全保护滞后等阶段性矛盾, 外部监管和制度环境不健全、有关部门的决策偏差以及技术崇拜误导的过度治理等问题 都是难以控制的潜在威胁。但与此同时,数字技术亦是优化社会治理、推进政府改革的 优质工具,也是助推公民参与社会治理的积极力量,数字技术衍生的创新扩散机制、知 识溢出效应和技术普惠优势均有力论证了技术治理的意义。技术治理的这一矛盾本质启 迪人们不应因忧惧其恶性后果与潜在威胁而盲目否定一切,相反地,这或许会成为推动 深入研究与探索的重要动力。

第三节 “新技治主义”的理论诠释

一、“技治主义”“技术治理”与“数字治理”的对比

上文梳理的技治主义理论相关内容,所引用的研究成果大都源自哲学领域。综观技 治主义的相关理论在不同时期的成果,其内涵会背靠社会实情而有所调整,且在不同的 学科体系内,运用过程中不会苛责理论的界限和具体内容的差异,譬如我国政府自改革 开放以来体现出的技术治理倾向中包含着治理权力技术化的内核,外化表现为如项目制 等抽象管理技术的应用;在当前公共管理的学科领域中,谈及技术应用时所讲的技术治 理,更注重现代技术的应用价值,而与哲学研究中的技治主义思想有不同的侧重点。此 外,由于数字技术在当代社会治理中的突出地位和深远影响力,在公共管理学科的研究 中,也存在着“数字治理”的说法,在此处,“数字治理”与“技术治理”的研究内容 大都围绕现代信息技术工具在社会治理中的应用实践,因而两者并不存在本质区别,在 很大程度上可以互通理解。

在哲学学科的视角下,其探讨的技治主义理论主要强调技术专家治国和采用科学的 技术与规则进行管理,概括说来,传统的技治主义理论的价值从一个维度上体现为对早 期陈旧的管理思路与缺乏科学性的治理手段的突破,意味着技术专家治国和科学管理意 识的觉醒和对此重视程度的提升。对比当前公共管理领域中频繁提及的“技术治理”的 概念,技术治理更直接地突出了现代科学技术的应用,不难发现,以技术手段支持治理 活动的逻辑一如既往地贯穿其中,但细观之,现今盛行的技术治理理论中,更偏重具象 的技术工具,诸如数字技术及相关应用是其中的典型代表,其作为治理工具的功能定位 更为突出。胡业飞的研究中提出了与此近似的观点,他依据技术工具性质的不同对技术 治理理论做出了广义与狭义的区分,前者的技术内涵包括源于自然与工程科学的具象工 具以及通过管理行为得以落实的抽象工具,后者则可以在当前背景下进一步狭义化为 “以信息技术治理国家事务”,这一划分模式下,广义的技术治理实则透露着技治主义 的理念核心,狭义的技术治理则与本文抓取的技术治理理论相契合,如今,狭义技术治 理可被视为广义技术治理模式下的一种操作路径,由此,经典技治主义与当代技术治理 理论的关联纽带就得以连结起来。[55]并且,不同于传统理论中技术专家掌权的技术内部 自有的倾向,受到现实要素和前期发展的影响,当代组织管理所采用的技术更多地来源 于外部,以新技术企业作为目前最具影响力的应用技术提供方,政府部门通过与新技术 企业构建合作关系来得到技术方面的支持。在当前背景下,公共部门技术治理的格局逐 渐呈现为以主政官员的技治理念统筹布局,适时发挥外源技术优越性的态势,其意义体 现在巧借技术工具有力支持公共部门的治理工作,从而有助于集多方之长处,放大科学 管理思路与先进技术应用的优势。

参照理论演变紧密背靠社会实况的惯例,技治主义理论在现代信息技术蓬勃大兴的 情形下已被赋予了新的意蕴,在数字技术快速革新与普及的当代特征下,目前所讨论的 技术治理更多地与数字技术及其应用相联系,从信息技术手段广泛应用于与经济管理和 社会治理活动的现象入手,基于不同视角和研究侧重点,展开一系列理论结合事实的研 究。

具体看来,技治主义和当代技术治理思想存在区别,技治主义理论和技术治理思想 的生发背景截然不同,前者孕育并大兴于工业社会,以促进物质生产并提高效率为首要 目标,是凝结着思想领袖之深沉智慧的开创性理论,其中强调发挥技术专家作用和重视 科学管理的理念具有启发民智的关键意义,因其缺乏经验积累,在思维风暴和社会实践 中摸索尝试,在质疑和争论中反复检验就成为了技治主义理论发展中的主旋律;而在信 息技术喷涌呈现的当代社会,技术治理研究的兴起是如水到渠成般的自然现象,各类技 术应用的实际表现能够为相关研究提供大量素材,不论是基于此描述状态、提炼特征、 归纳模式,还是分析困境与风险、提出对策与优化方案,都能做到有据可循,夯实的实 证资料奠定了研究的稳固基础。所以,两个理论的生长条件的差异导致其后期发展路径 的各不相同。受此影响,两个理论在内容与风格上也有一定区别,技治主义理论更多体 现的是学者的思维火花,偏重哲学思辨的风格,而技术治理研究则以强韧纽带与现实相 连接,其出发点与落脚点皆与现实关怀密不可分,从中流露出更强烈的现实感。

尽管无法否认两者的理论差别,但显见的是,技治主义和技术治理并非相互割裂的 两大理论,相反,两者内在地具有深切关联。正如前所述,生成背景和部分细节的不同 导致了两者相异且各有偏重,但透过表面因素而窥其核心便无法否认技治主义和技术治 理理论之间的亲密关系,技术治理是传统技治主义理论在数字时代的延伸与新发展,综 合两者内涵并作出新的诠释有助于形成理论启发。

表 1 技治主义与技术治理的对比


传统技治主义理论

当代技术治理研究

技术内涵

包括抽象技术工具与具象技术工具

主要指具象技术工具,某些研究中 特指现代信息技术

研究风格

理论价值探讨的哲学思辨

技术工具应用的实证研究

研究重点

专家治国、科学管理、技术理性

以技术工具参与社会治理的运行机 制、功能作用、风险与对策等内容

评价的态度倾向

对于技术局限与风险的否定批判

对于技术改善治理的美好期许

 

二、“新技治主义”的提出与内涵

对比经典的技治主义理论以及当下盛行的技术治理研究,不难发现,如今的技术治 理研究与前述的技治主义理论有着密不可分的关联,技术治理研究中发现的经济、政治 与社会治理的技术化特征以及科学技术与专业知识对治理过程的影响作用,无不与技治 主义理论的内涵相呼应,因此,技术治理近似于技治主义理论的一个子集,在一定程度 上也可以将今天关于技术治理的相关讨论视为经典技治主义理论的复兴。同时,如今大 兴的技术治理研究的内容相比于早期技治主义理论有所调整,这可被解读为传统理论适 应并回应数字时代需求的产物,由此使经典理论得到了新的发展和诠释,焕发出新的生 机与可能。技治主义理论曾经以尊重科学与技术的先进理念极大地推动了社会进步,虽 然在今天提及技治主义时,学者们会选择性地对其过度强调技术理性的一面加以批判, 但事实上,初期的激进态度在在经历技治运动的失败之后逐渐转向温和,其主张上也从 坚持技术专家掌权向追求专业知识在政治决策中发挥作用转变,这一调整软化了技治主 义的尖锐棱角,拓宽了技治主义的适用场景,扩大了理论影响力;当前情境下的技术治 理研究则源于现实又高于现实,从多维客观的事实分析中提炼出技术治理的智慧,能够 作为后续实践的参照和指导。简言之,经典理论与理论新发展内容的结合相得益彰,既 能够传承技治主义思想之精髓,又折射出回应现实的灵动光芒,成为了一种随势调整的 “审度”的技治主义。[56]

基于此,本文将上述这一理论形态,即传统技治主义理论内核与技术治理研究新发 展相融合的产物,描述为“新技治主义”,这是扎根传统技治主义理论并吸收技术治理 研究新成果而形成的理论框架,其中合理保留了传统视角下技治主义对于科学方法和技 术手段的重视,并对技治主义片面强调技术理性的不足之处进行了矫正,在传统技治主 义的专家治国理念启发下开始关注主政官员的技治思想与改革理念的引导作用。相较于 传统的技治主义理论,“新技治主义”理论之“新”在包含着以信息技术为主流的各类 技术应用场景,关注引入技术工具作为生产管理和社会治理手段的现实情形,同时“新 技治主义”兼具理论关怀与现实视野,通过放眼现实境况对理论内容进行动态补充和调 整,能够有效克服传统理论与现状不相适应的滞后之处,并向其中注入鲜活因子,增强 理论的现实解释力,从而有效应用于具体问题的分析中,为日后难题的化解提供有益启 发。

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图 2 “新技治主义”理论的提出与内涵

依据本文的研究主题与研究对象,在此将以“新技治主义”为理论基础,提出“技 治政府”的概念,通过理论结合实践经验的途径阐明技治政府的内涵与特征,完善技治 政府的理论形态,进而以浙江的地方政府实践为案例,分析技治政府在当代的典型表现 和风险困境,立足事实之基全面生动地描绘并反思当今时代下技治政府的数字化转型之 路。

三、“新技治主义”对中国实践的指导价值

“新技治主义”作为传统思想结合现代实践共同形塑的理论产物,兼具技治主义的 经典内核与技术治理的现实特性,集合了两项理论中的优越性,这不仅赋予它稳健的理 论优势和现实解释力,也提升并保障了理论的中国适应性与实践指导价值。

“新技治主义”理论本身即有其合理性,它是对陈腐旧识的倾覆,体现着尊重科技、 崇尚科学与理性的先进理念。从历史的动态视角来看,技治主义理论经历了一个中国化 的过程。自该理论传入我国以来,在原有的理论框架下,经国内学者的探索研究,逐步 填充了符合中国实际的具体理论主张。理论的中国化过程为其中国适应性做了首要铺 垫,引导其把理论的根须扎入中国大地,并在蔓延生发中形成了稳固的基础,由此可为 中国社会中的相关现象与问题提供分析思路与解释参考。

其次,“新技治主义”能够凸显技术要素的关键地位和重要意义,鼓励数字时代下 信息技术的推陈出新,从而为现实问题的剖析解释提供新的思路,更新问题解决方案。 现实表明,以技术融入治理已经成为国家治理的新路向。近年来,以数字技术为基石的 各类网络平台、应用程序和智能化设备如雨后春笋般纷纷涌现,担当起连接技术与治理 的桥梁角色,为现代化的综合治理体系的建立与完善提供了支撑与补充。与此同时,基 于技术应用的实践成效也清晰地表明技治主义思想有合理之处,彰显了技治主义的正向 价值。例如:在持续推进的改革中得以塑造的治理手段与思维的“技术化”趋向,有利 于突破总体支配僵局;[57]技术对权力的“赋能”有助于推动权力结构的矩阵化、扁平化, 提升了政社合作水平,不断创造治理变革的可能性;[58]借助技术手段优化治理格局,提 升治理效率,能够充分发扬技术理性的优势,使技术红利惠及社会全局。该理论能够积 极强调“适当的”技术理性,助力激发信息技术的功能和潜力,以此呼应技术革新的汹 涌浪潮,进而更充分地扬长技术优势,更高效地推进技术革新,夯实技治主义实践得以 顺畅展开的底层要素,使数字技术这一基石从根源上得到优化,稳固并强化技术应用的 影响辐射力。

再者,“新技治主义”的提出能够引导树立正确的技治理念与认知,为控制技术治 理的风险问题提供价值维度的解决方案。随着数字技术在社会各领域的渗入与影响日渐 深刻,相关主体的技治理念也会逐渐随之改变,“新技治主义”的推广有助于普及正确 的技治观,减少技治主义的神秘感与距离感,增进人们对技治主义的了解,最终使得政 府部门的公职人员以及普通社会群众都能从不同程度理解数字技术与社会治理的关联 逻辑,认可技术工具的积极作用并培养起人们对于技术不利风险的审慎包容态度。可以 说,“新技治主义”的作用不局限于政府改革与创新实践操作中的指导,也能在思想理 念层面指引方向,在营造自由活泼、规范有序的社会技治氛围方面独具魄力。与此同时, 不论是大量基于实践的分析总结,还是从事实中抽象而出的理性思辨,都会涉及技术治 理过程中诸如技术工具的局限性、技术造成的鸿沟与分化、忽视人本价值的伦理挑战等 常见问题,而既有研究已就相关应对策略展开了探讨,凭借技术革新以优化技术效能、 强调工具理性与价值理性的平衡、重视技术与组织的紧密契合并推进组织的制度优化等 都是可供参考的相应解决对策。由此可见,“新技治主义”的理论研究能以前瞻视角定 位现存矛盾并预见潜在风险,推进理论与实践的融合,最终回归现实实践而发挥科学指 导作用,为防范技术风险与伦理危机早做绸缪,避免出现陷入僵局而措手不及的困窘局 面。

第三章 技治政府的理论构建与当前形态

基于上文的“新技治主义”理论框架,可以提出“技治政府”的概念以描述引入技 术工具参与治理的一种政府形态。本章将对“技治政府”这一新提法作出解释并分析讨 论其内涵,继而分别从历史和现实的视角厘清技治政府的形成、发展与在当前背景下的 具体形象。

第一节 技治政府的理论构建

一、技治政府的内涵与构成要素

(一)技治政府的内涵

“技治政府”是本文基于技术工具的迭代更新与政府建设的相关理论和事实表现而 提出的一种新表达,是对历史发展阶段中的一种特定政府形态的概括。其中,“技治” 二字源自本文提出的“新技治主义”理论的启发,此处主要取其以技术工具参与治理的 基础含义。

依据构建“技治政府”的理论基础,技治政府的核心内涵在于两个维度:一方面, “技治政府”是对以技术手段作为政府治理工具的这一外在现象的描述,此处的技术手 段包括一般认知中的具象技术工具以及指向各类管理方法的抽象技术工具,譬如各种设 施设备与新技术应用产品,以及治理过程中采用的项目制、清单制、目标绩效考核等管 理方法。在不同的社会发展阶段,具象技术工具内涵的变迁尤为明显,早期主要指契合 自然科学原理与工程科学原理的简单工具,而当下提及的技术要素则更多地与数字技术 相关联,现代信息技术的风靡使其成为当代技术手段的典型代表。由于现有的研究和实 践中,具象工具的应用更具典型性,因此本文讨论的技治政府更偏重以信息技术工具为 重要应用的这一政府形态;另一方面,技术在政府中的作用并不限于工具本身,这其中 也必然包含着技术工具及其衍生因素与政府治理活动结合而给组织结构、工作流程、思 想理念等方面带去的深层影响。技术工具的导入是技治政府的基本特征,技术要素的赋 能以及推崇工具理性的意识决定了技治政府与传统政府形态的直接区别,可以说,技术 工具的投入应用开启了政府形态的新界面。除了技术的直接导入,相关技术理念也是影 响技治政府行动的指南,在技治理念的指导下,通过在政府组织中实施技术改良,构建 综合立体的技术框架,将技术功能与政府职能、公众需求相匹配,释放技术优势以减轻 政府工作压力、有效回应公众诉求,从而有望实现政府治理质量与效率的提升。因此, 技治政府之中的技术作用力并不止步于应用工具的引入和机械化功能的发挥,其更深远 的影响还体现在以技术激发政府组织变革,进而促成组织结构调整、办事流程优化、服 务模式创新等多方面的综合革新,从而实现政府组织由表及里、由内而外的整体焕新。

(二)技治政府的代表性构成要素

相较于传统的政府形态,技治政府有其特殊的构成要素,此类要素也塑造起了技治 政府的特有属性。首先,技术工具与技治思维是内嵌于技治政府的核心要素,是判别政 府是否具备技治性质的关键参照。形态多样的技术工具构成了技治政府的技术基石,发 挥着根本性支撑作用;抽象的技治思维则占据统领全局的高位,以不同的细化思路层层 渗入政府的建设实践中,从高处引领着技术要素与政府行政的融合与发展。

技术要素的影响不囿于治理工具与手段的创新,技术的引入能够牵动一系列变革, 最具代表性的有政府在组织结构、服务模式、业务流程等方面的更新。具体言之,技术 赋能下,组织结构从传统的多层级向扁平化过渡,部门之间的合理分工、横向协调与配 合互动的重要意义渐趋凸显;政府作为公共服务的提供者,在技治背景下其服务思维也 发生了转变,公共服务的内容和供给模式皆围绕公众的需求和意愿来调整设定,更生动 形象地诠释着以民为本的治理理念,并且得益于技术手段的优化,政府对于公众需求的 了解也能更准确到位,送达的服务质量和体验也更理想;此外,凭借技术工具的性能优 势,技治政府的业务流程可以得到再造与优化,使得业务办理的效率和流畅性显著提升。

二、技治政府的广义与狭义之分

从严格意义上来说,根据技治政府所采用工具的抽象或具象的性质,可以对“技治 政府”的概念作出广义与狭义的区分,前者的技术内涵是基于理性而获得的科学知识的 集合,综合涵盖了抽象技术工具与具象工具,后者偏指采用不同技术水平的具象工具的 政府形态,其中所探讨的技术要素主要指向具体的技术工具,而极大弱化了对于抽象技 术工具的关注。在狭义的技术范畴内还可以进一步作出区分,将具体的技术内容划分为 基于传统自然科学与工程科学的技术工具和以现代信息技术为内核的应用工具这两大 类,以上两类技术发挥作用的社会阶段和技术影响力有所不同,传统技术工具大规模应 用的条件在工业社会就已具备,而信息技术的风靡则出现在第三次工业革命之后,并在 近几年内飞速成长;同时,技术特性的差异导致了两者在影响力方面的差距,一般技术 工具的功能目标在于用机械手段辅助专项工作以提高效率,减轻人力劳动的压力,所以 其影响范围和程度是具体而有限的,相比之下,信息技术固有的深厚潜能使之能够灵活 地适应不同场景需求,以多形态的应用成果嵌入政府工作的各环节与领域之中,以全新 的工具和理念给政府组织带去颠覆式革新,并能通过搭建数字化信息系统,在动态调适 中长期发挥可持续作用,故而信息技术的影响是极其深远的。

对于技治政府概念的广义与狭义之划分旨在厘清后续研究的界限,继而能够根据语 境与研究需要,选定研究主体,避免杂乱混谈。由于技治政府之抽象管理方法的运用与 其过程中的组织与人员要素紧密关联,其落实需以人的行动为载体,所以管理方法的最 终成效在不同的要素环境中易受主观性和不确定性左右,且该主题的相关研究致力于寻 求方法策略的科学化,分析某一抽象工具的利弊与改进之策,已自成一套研究体系。而 现实情境下具象工具的功能作用更为突出,目前涉及政府技治活动的主流研究中,大多 表现出把狭义技术内涵特殊化的倾向,即把研究的技术范畴直接定位于信息技术一类, 关注信息技术应用在当前政府中的角色与功能。

考虑到研究的事实根基与现实意义,本文讨论的技治政府主要偏重于与具象技术工 具应用相关的这一政府形态,即狭义的技治政府范畴。结合当前的社会背景,信息技术 的繁荣加速了数字化应用的成长成熟,以信息技术为基石的各类工具压倒其他要素而成 为政府建设中最瞩目的焦点,面对这一现象以及信息技术与政府部门深入融合的趋势, 对于以信息技术为典型的具象技术工具在政府中的应用的关注颇有必要,也极具现实意 义,因此,可以将嵌入信息技术工具的技治政府形态作为事实依据以印证本文构建的技 治政府概念,并在这一过程中以事实视角发现当前技治政府的建设困境,在反思中发掘 推进技治政府建设的有益启发。

事实上,各时期的政府在工作中都会不同程度地涉及管理方法与技术工具,但并不 主张把它们都纳入技治政府的范畴之中,此处的评判依据在于技术要素与工具理性在政 府中的地位和影响力水平,换言之,某一政府形态下,通常包括技术要素以及其他诸多 相关因素,在判断其性质时,通过对各项因子的突出性进行衡量与排序,把握其重点, 以此区别不同的政府形态,所以当技术要素在政府中处于核心地位或技术功能表现出覆 压其他因素的倾向时,才将之视为技治政府。本文提出技治政府的说法,意在提供一种 具有概括性的表达以描述政府运用技术工具进行治理的特定形态,从反映现实与启发现 实的层面考虑,着重关注狭义技治政府概念中的特殊形态,即当前大为兴盛的信息技术 嵌入政府活动的这类情形。

技治政府的内涵易使人联想到近年来高度曝光的数字政府、智慧政府等概念,本文 认为,此处提出的“技治政府”比数字政府、智慧政府更为宏观,从纵向发展线条来看, 技治政府所适用的政府成长周期更广,可涵盖从早期电子化、到智能化再到智慧化的技 术逐渐升级的多个政府发展阶段,换言之,数字政府与智慧政府可被定位为技治政府在 当前数字时代下的具体形态表现,它们在所用的技术成熟度上有一定的高低之分,但皆 属于技治政府阶段中的一个子集。从以上概念的表达和应用语境来看,数字政府更为直 观地体现出了应用数字技术、构建技术体系的特性,偏重强调数字技术这一特定的技术 要素,技治政府的内涵则更具抽象概括力,意味着以技术应用为基本支撑,此处的技术 工具不限于数字技术,也可指其他不同发展水平的各类技术手段,技治政府能够在行政 领导的技治思维指导下,以系统科学的管理推进组织内部的变革,重塑公共部门与社会 主体的互动链条,进而对社会与经济的多方面投射出影响。

表 2 技治政府之广义与狭义的对比


广义的技治政府

狭义的技治政府

一般形态

特殊形态

“技术”之内涵

基于理性获得的科学知识的 集合,包括具象技术与抽象 技术.

以自然科学与工程 科学原理为基础的 具象技术.

特指现代信息技术.

代表性技术工具

抽象工具:项目制、清单制 具象工具:计算机、打印机   等办公设备。

例如固定电话、对   讲机等通讯工具; 汽车、电动车等交 通工具.

大数据、人工智能、 物联网等数字技术 应用.

技术的影响程度

技术因素已影响政府工作的 诸多领域,并因技术水平的 高低决定影响力的大小.

机械性工具主要在   某一时期发挥辅助 作用,其影响范围 与程度较为有限.

较之于一般的传统   技术,信息技术能产 生更广泛而深远的 影响.

 

三、技治政府的主要特征

(一)技术工具嵌入

技术是技治政府的重要驱动力,技术工具的嵌入是技治政府的显著特征,不论是社 会技术与管理方法等抽象工具,还是从简单的科学原理、工程技术到近年来尤为繁盛的 数字技术等具象工具,皆在各个阶段的技治政府中扮演着举足轻重的角色。以当代的数 字技术为例,高度发达的大数据、物联网、区块链、人工智能等技术及其应用以各样的 形态与政府治理的不同环节相结合,通过构建集成性的数字平台整合各领域的数据信 息,以此为素材经由系统平台的统计分析,能够形成描述性、预测性信息,为全面把握 社会形势提供依据,并为合理决策提供紧贴事实的科学参考。正如“技治政府”的这一 名称即包含了“技治”二字,故而运用技术工具开展治理行动乃是技治政府区别于其他 政府形态的关键所在。

(二)技治思维引领

技术手段作为一项工具,其功能的释放主要体现在实践操作环节,利用技术工具或 科学方法作为政府的左膀右臂,以此打造更精干高效的技治政府。而从理念到行动的这 一化虚为实的过程中,技治思维是发挥牵引作用的重要动能,由此可以把技治政府的建 设发展与崇尚科学、与时俱进的积极思想关联起来,承认技治思维贯穿于技治政府之中, 并居于引领地位。

其中,从政府的组织架构和运行机制分析,政府部门的技治思维与主要领导的技治 理念最为相关。党政机关的主要领导具有绝对话语权,是其组织内的影响力领袖,能够 在重大决策中把控方向,他们的理念和主张的推行最具魄力,同理可以想见,这批领导 的技治思维也会在极大程度上决定着党政部门的技治水平。这一逻辑可从事实中得到印 证,譬如走在数字化改革前列的浙江省,其省委书记具有工学专业背景,作为技术革新 与政府改革的积极推进者,他的发展思想和治理理念中多处体现着技治思维。可以说, 技治理念是融于技治政府之内的软性元素,以精神力量的形式引领着技治政府的建设与 发展。

(三)持续动态更新

相较于传统的政府形态,技治政府的更新主要体现在涉及内容广泛和动态保持与时 俱进这两个方面。首先,技术要素的嵌入必然会引发政府在组织结构、管理机制、运作 体系等方面的变革,新技术的催化会推动政府结构从传统科层制转向扁平化,在技术逻 辑影响下,组织运行体系得以重塑,由此增强行政体系内的横向协同性,提高政府的整 体化水平。同时,行政系统内的元素也会随之更新,还会出现与技术应用相关的专门机 构,诸如当前纷纷设立的大数据管理局即是数字时代技治政府体系内的新成分,能够有 效弥补信息技术背景下政府专业化管理的不足,助力政府体系综合效能的提升。

其次,技治政府背靠技术力量的支撑,其多个方面的形象与状态可被视作技术的外 延表现,因此,随着技术手段的不断升级与革新,技治政府内相应的组织结构与治理手 段也会迭代更替,使之适应新的技术条件,展现出与时俱进的特征。技治政府保持动态 更新是主客观因素共同作用的结果,不仅政府内部具有主动求变的自觉进步意识,活跃 的外部氛围也对技治政府提出了同频共进的要求,不论是风云变幻的时代背景还是日新 月异的信息技术,都在有形和无形中影响着政府的更新节奏,催化着符合环境特征并引 用前沿技术的政府形态的产生,鼓励技治政府以新面貌呼应社会需要,释放技术能量与 先进性优势,技治政府的动态更新特征由此得以呈现。

(四)整体协同联动

技治政府的整体协同特征在数字社会的背景下尤为凸显,现代信息社会着重强调技 治政府的整体性,特别是在以数字技术为主导的背景下,需要打破政府部门间的壁垒, 加强一体化整合,才能实现数据资源在部门间的自由流动和共享应用,使得海量数据支 撑下科学的技术决策成为可能,从而才能最大化调动数字技术的功能,充分激发技术工 具的优越性。

就其表现而言,该状态下的技治政府将其功能和应用搭载于一个统一平台上,形成 了庞大而有序的整体性架构,以这一综合平台承担多项工作。在政府各部门及相关职能 集成一体的基础上,其中的各项元素在行动中还具有协同合作的特征,在信息交流中互 通有无,在实际行动中相互呼应,以联动的状态协调各部门的资源,集合各方力量共同 致力于技治政府的建设完善。

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第二节 技治政府的形成动因

技治政府的形成是顺应技术发展潮流的时代产物,是实现政府形态升级、打造更优 治理成效的现实选择,也是优化政府功能发挥的必然趋势。由于政府在现实情形下处于 交错庞杂的社会网络之中,其形态的塑造必然会受到多元因素的综合影响,受到内外部 要素的联合催化作用,因此,技治政府这一形态的归纳提出是基于现实逻辑的产物,缕 析技治政府的形成机理,大致可以从三大维度提炼出影响技治政府构建的核心因素。

一、技术大繁荣的背景铺垫

(一)技术要素的成长成熟

科学技术是狭义技治政府概念之“技”的本源,从早期基于自然科学原理打造的应 用工具,到当下方兴未艾的现代信息技术应用成果,无不与社会技术发展水平相呼应, 而此些技术成果正是技治政府得以伫立的基石,换言之,技治政府的产生及其具体表现 倚靠于社会技术背景之上,与社会整体技术水平、前期积累、研发活力等要素有着不可 分割的关联。

早期尊重科学意识的觉醒以及自然科学的初步发展颠覆了传统社会的无知蒙昧,推 动了社会理念的科学化,出现了新技术工具投入经济生产和社会管理活动的现象,进而 改造了政府的治理模式,吸纳并使得新的技术工具在政府管理活动中发挥作用。随着技 术发展速度的爆炸式飞跃,近年来呈现出的是新兴技术大发展的繁荣景象,以数字技术 为代表的一系列现代信息技术正在快速成长为广泛影响社会各领域的关键力量,技术要 素已日渐渗入工业生产、商业交易、居民日常生活等社会领域之中,同时,技术影响力 也在向公共行政领域蔓延,在政府治理中融合了越来越多的技术元素,促成了政府由传 统形态向技治政府的转型,并进一步推动了技治政府的深化与革新。

一言以蔽之,科学技术繁荣发展的宏观背景极大地渲染了社会技治氛围,培育了社 会技治理念,为技治政府的形成奠定了必要的技术基础,从精神和物质层面为技治政府 的构建做好了准备。当然,技术要素的快速发展要在对比中来看,在肯定技术水平的绝 对提升之时,也留意到客观规律下技术升级瓶颈的存在,承认激发技术理想成效所要求 的设施配套与当前社会实际之间的落差,认识到技术研发与革新、应用与推广过程中固 有的痛点难点,以上种种矛盾皆是构成技治政府困境的潜在因素,暗示人们应以辩证思 维审度技术要素在政府建设中的作用。

归根结底,技治政府的出现以技术工具的发展为基石,技治政府的形成是受到科技 革新的大环境烘托的结果,技术要素的不断成熟使得打造技治政府的基础条件渐趋完 备,活跃科技氛围的熏陶增强了政府选择技治方向的信心与动力,技术大繁荣的社会背 景是孕育技治政府的理想环境。

(二)技术企业的资源支持

上述因素为技治政府的形成提供了契机,而技治政府的真正落地与正常运作需有实 质性支撑,依据技治政府的性质特点,其必需的支柱型要素主要是指用以支持政府技治 化发展的技术后盾,在当代背景下,新技术企业是此类技术资源的主要供给方。

从现实情形来看,技治政府所采用的技术基本属于外源性技术,即政府的技治化建 设大多需从行政组织以外引入技术工具,考虑到专业基础薄弱和研发成本过高的事实情 况,尚无法实现也没有必要执着于政府在技术工具方面的自给自足。于是,技术企业作 为专注于技术升级与应用研发的专业主体,它们的技术成果产出能够输入政府组织,通 过构建技术企业与政府部门的多形式合作关系,保障政府的技术需求得到满足。

然而,技术企业与政府所追求的目标的本质性偏差意味着技术企业在技治政府建设 中的作用具有双面性,技术企业不仅是技术资源的直接提供者,其与政府在互动合作中 的复杂关系与多元形态往往会滋生不利因素,暗藏政企合谋的风险,同时,技术企业的 不良动机会使其通过参与政府建设而掌握的公共数据面临泄漏和滥用的风险,由此潜藏 的公共危机和消极后果将是无法估量且难以把控的。

但不得不承认,当前背景下技术企业的崛起为政府的转型变革提供了一种新思路, 加大了政府走向技治的转向力。技术企业的快速崛起为政府选择技治路径创造了可能, 也为技治政府的成立与运作提供了不可或缺的技术资源支持,优化了技治政府发展的配 套环境。技术企业的参与补足了技术研发的功能角色,增强了政府转向技术治理的底气, 推动了技治政府形态的加速生成。

二、社会治理新要求的催化

(一)治理场景的多元复杂

科学技术的发展会带来广泛而深刻的影响,从社会风貌到大众理念都会因技术要素 而发生变化,换言之,技术的蓬勃发展不仅会直接带来新技术成果类的主要产品,同时 也会衍生系列“副产品”,使之从多个维度与环节影响乃至重塑社会格局,在情境更新 中激发社会治理新需求,而这一过程中被激活的新要求则成为了构建技治政府的催化 剂。

科学技术的蓬勃带来了科技产品的繁荣,配备强大功能的技术应用能够破除时空界 限,拓展社会活动的空间,也能够作为人类器官的延伸,协助完成多类复杂项目,显见 的是,技术工具的成长成熟使其成为嵌入社会的一股强大的新兴力量,然而,因此带来 的社会要素多元化、治理场景繁杂化以及后续影响的不可预测性构成了政府治理的新挑 战,将政府置于不同以往的社会治理新场景之中。现代信息技术的快速发展催生了诸多 新事物,新事物及其引发的新现象通常具有一定的未知性与不确定性,这一性质会转而 体现在社会治理环节中,也就意味着更多不可控风险因子的注入,由此必然会加大社会 治理的难度。日益复杂的社会治理场景以及潜在风险的不可控性对政府的治理能力提出 了更高的要求,倒逼着传统政府形态的蜕变升级。政府的角色和功能定位决定了其使命 与责任,意味着政府应适时调整以更好地应对社会治理新要求。随着政府面临的社会环 境与治理情境日渐复杂,凭借传统的治理方式难以避免事倍功半的僵局,而巧借技术优 势能直接助力政府行动,技术赋能无疑是政府破除困境的优选项,那么,技治政府则是 政府在社会新格局中有效作为的理想选择。

(二)公众与企业新诉求的激励

随着信息技术工具在社会中应用范围的推广和嵌入程度的加深,数字化应用已成为 与社会主体的工作和生活密切结合的重要部分。浸润于技术进步影响下更新发展的社会 环境,人民群众的物质生活条件和意识理念也发生了变化,在基本生存需求得到满足的 基础上生成了对于美好生活的强烈向往和热切期盼,也提出了对于生活品质的更高追 求。政务服务作为政府与社会主体之间展开频繁交流的一个重要领域,近年来,公民和 企业对于政务服务的在线化、行政事务的“一站式”便捷办理、城市管理的智慧化运行 等方面的诉求愈加明显,来自社会公众与企业的这一诉求信号因此起到了推进政府引入 技术工具,加速向数字化转型的激励作用。

就微观层面来看,身处多元繁杂环境中的公民和企业在快节奏的社会运行状态下, 要求以各项事务的快速高效办理来适应其节奏,及时得出成果或反馈。具体言之,政务 服务是否可以在线办理以及在线政务平台上的业务类别全面性、事项办理的流程合理 性、操作便捷度、处理及时性和政府部门的回应性等内容都构成了影响公民与企业办事 体验的重要因素,换言之,这一过程中所反映的公民与企业需求会转而化作社会主体对 政府行动的要求,启发地方政府充分发挥技术优势,主动推进政务系统的数字化发展, 以技术赋能保障在线办事与服务的高效与便捷,并在持续的革新升级中更好回应社会主 体的诉求。

三、行政体系之内的动力因素

(一)中央决策与规划的指引

我国的行政体制与政治传统决定了中央的统筹领导地位,在涉及国家发展、社会建 设、政府转型等重大事项时,中央政府的决策与规划部署具有明确的指示意义,同时这 也是对地方政府的指导要求或启发性信号,指明地方政府在下一阶段的发展方向与目标 追求,因此,可以说中央发展定位与治理理念对于地方政府成长的路径选择起着决定性 作用。

中央的决策与规划兼具刚强约束力和柔软激励性,在我国的行政格局下,刚性约束 意指地方政府居于中央政府的领导之下,对于整体布局与发展方向上的把握定然不能违 背中央的统筹布局,所以从这一角度分析,中央的数字化发展决策以刚性指示力对地方 政府的发展路径提出着要求;而另一股柔性力量则是一种更具弹性的外部激励,各地方 政府为在府际竞争中占据优势,需要主动借鉴吸收中央意志并作出突出表现,以彰显其 紧跟中央思路的先进性,而因此得到中央的青睐。

中央的宏观政策与规划布局是引导地方政府发展的关键指南,中央的决策通常具有 深远眼光,从全国的战略高度进行谋篇布局,指明了政府建设在未来阶段的发展走向。 近年来,“数字化”已成为中央决策中的高频词汇,来自中央的技术化发展定位与宏观 政策指导皆引领着政府走向技治。譬如,党的十九大报告中即提出建设数字中国的规划, 在十四五规划中进一步对数字经济与数字政府建设做出强调,主张以数字化转型整体驱 动生产方式、生活方式与治理方式的变革。中央政策与规划中折射出的数字化发展倾向 即内在包含了技治化发展的要求,因而笃定了构建技治政府的方向。

(二)地方政府的内生变革力

技治政府的出现不仅受到外部因素的作用,同时也有源自组织内部的动力支持。一 方面,地方政府的自我变革倾向是由外部激励因素催化产生的,面对日新月异的宏观环 境,为有效回应复杂社会局势下的治理新要求,政府受到启发而开始反思自身的能力局 限,为高效履践职能,提供更优服务,政府亦萌生了自我求变的动机,以技术化改革实 现政府形态的重塑,以此在紧贴时代背景的自我革新中保持实力与生机。

另一方面,地方政府的行政人员基于事实情况的分析并发挥主观能动性,做出了推 进组织变革的选择。地方政府内生变革力的萌发必然需要借助主体的力量,因此,地方 政府的主政官员即在这一过程中扮演着举足轻重的角色。地方主政官员作为具有重要话 语权的核心人物,他们的专业背景以及思想理念在有形或无形中影响着地方政府的发 展。尤其是具有理学与工学教育背景的主政官员通常会在其理念和行动中流露出工具理 性和技术治理的偏好,他们肯定技术工具的价值并主张将现代技术手段和技治理念引入 组织管理与社会治理之中,激发技术优越性,发挥技术治理的效能。地方主政官员的这 一倾向为政府的技治化转型打开了窗口,有利于直接提高地方政府工作中的技术应用比 重,进而从局部到整体逐渐打造一个更完整的技治政府。

因此,技治政府的形成不完全是被动压迫的结果,也包含着受激励而追求革新的主 动精神,在肯定技术正面价值的前提下,政府内部亦生成了以技术赋能来提高治理水平 的动机,产生了自内向外摆脱陈腐而塑造与时俱进新形象的追求。

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图 4 推进技治政府构建的动力因素

第三节 技治政府的历史发展

技治政府并非具有绝对固定特征的细节概念,而对于具有技治特征的一类政府形态 的概括性表达。由于技术要素会随着社会历史的变迁发生显著变化,技治政府的形态也 因此表现出不同的历史特征,这其中推动技治政府形态演进的除了技术革新这一核心要 素,也会受到社会环境、政治因素和政府自身发展逻辑的影响。

一、技治政府的历史形态

技术作为技治政府的根本支撑因素,它不仅助力于政府的发展建设,技术水平也会 牵制技治政府的前进步伐,受到技术局限性的影响,技治政府只能被框定在与同时期技 术水平相当或稍有滞后的发展程度,不存在超脱有限的技术能力而独自实现飞跃的可 能,因此,不同历史阶段中的技治政府会表现为与当前技术水平相适应的具体形态,并 且会随着技术革新而逐步演进,在整体上呈现出变换更替的动态发展过程。

在信息技术大规模流行之前,技治政府中的具体技术主要是指自然科学与工程科学 的技术应用,为政府配备简单工具与设备,协助处理公共事务,例如固定电话与移动通 讯工具、汽车与电动车等交通工具、计算器与打印机等办公工具。而颠覆性创新技术的 出现给技治政府的演进路径带去了直接冲击,催化技治政府走向电子化,开启了政府应 用信息技术的电子政务建设新阶段。20世纪 80 年代中期,在信息技术的普及下办公自 动化建设正式起步,计算机技术开始被用于辅助完成一些基础政务活动,出现了文件与 数据的电子化处理,部分单位还搭建起了信息中心与小型的内部办公网络,办公自动化 的尝试已初见成果。到 20世纪 90年代初,以信息化基础设施建设为重点的“三金工程” 在中央政府的主导下启动,通过建设信息通信网络的“金桥工程”、打造海关、税务、 外汇管理等外贸相关部门的联网的“金关工程”、开通银行卡跨行联营与智能 IC 卡的 复合功能的“金卡工程”的建设,共同奠定了国家整体信息工程的基石,推动了政府的 信息化建设。在前期网络基础设施建设的基础上,20 世纪末发起了政府上网工程,开设 政府网站作为在线活动的平台,政府的信息化建设取得了实质性的应用成果。随后则相 继着力于推进电子政府建设及其在数字化驱动下的深化转型,层层递进,推动技治政府 的信息化水平的提升。

而抽象技术在政府中的应用表现则更为宽泛,时间维度上的覆盖周期也更长,譬如 在我国的封建朝代就已经开始运用管理方法与技巧,在税赋的计算与征收、官员的选聘 与管理等方面采取管理技术以更好地维护政权的稳固。当代政府管理中所见的项目制、 清单制、运筹学和绩效考核等制度工具和办法手段也都可归于抽象技术的范畴,虽不能 在其中捕捉住有形的技术工具,但这些凝结了技治思维与管理智慧的制度设计着实彰显 了技术的正面作用。古代与当代的抽象技术差异主要在于思维与制度上的现代性,当代 技术方法通常经历了系统的理论研究与学术论证而较为成熟,古代的方法技艺则偏重从 实践中总结经验,优化其模式,但不论是古代还是当代的抽象技术,其根本逻辑与价值 都是相似的。

二、技治政府的演进逻辑

回顾技治政府的发展历程,聚焦技治政府的变革与演进之路,可以从中提炼出相关 因素以解释技治政府的演进逻辑。

技术手段作为内嵌于技治政府的核心要素,驱动和激励着政府的技治活动,可以说, 技治政府与技术工具休戚相关,而技术工具的更新换代自然也会促发技治政府的形态更 迭,以更先进的技术手段塑造出新的技治政府形象,简言之,技术的更新升级是推动技 治政府演进的重要依托。从激发政府变革的深层动力分析,由于我国政府忠实于为人民 服务的工作宗旨,其权力的赋予和职能的设置都围绕着以人为本、为民服务的价值内核, 所以,回归政府本质,民众的需求与意愿是技治政府发展的根本导向,政府需要倾听来 自民众的声音,更好地回应民众的诉求,如此才不会偏离政府的本质与使命,才能确保 政府使命的达成和不变质。在动态发展的社会环境中,政府工作的出发点和落脚点都紧 密围绕着广大的人民群众,技治政府不断发掘人民群众的新需求并在此指引下致力于实 现人民的美好愿景。

除了上述来自外部的影响因素,技治政府的演进必然也会受到内生动机的激励。推 崇科技的政治氛围、中央政府的规划指示、地方政府主要领导的变革理念等源自政府内 部的因素无不会左右着技治政府的发展。譬如在数字技术方兴未艾的当下,各式各样的 信息技术应用已博得高度关注,数字技术也成为我国“十四五”规划纲要中的高频词汇, 对政府改革、产业经济、城乡建设和公共服务等领域都做出了走向数字化、智慧化的部 署,明确了建设数字中国的宏图。来自中央的决策指明了提升社会数字化水平的总体方 向,在我国的政治体制下,地方政府会积极接收并领会来自中央的信号,继而将中央的 意志也体现在本地区的发展规划之中并加以落实,由此便生成了加速技治政府发展的政 治推动力。与此同时,地方政府的主要领导是决定本政府建设发展方向的关键人物,领 导干部对于运用技术工具的态度与偏好会直接形塑政府的技治倾向,并调整着技治政府 的内涵与状态。此外,为顺应技术蓬勃的潮流,分享技术红利而在治理活动中主动选择 新兴技术工具是技治政府自我革新的又一直接动机,期望以技术工具的优越性实现治理 的提质升效。

概括说来,技治政府的发展革新以技术工具的更新进步为基础依托,以公众需求为 基本导向,时而受到政治因素的激励而取得突破性进展,技治政府的演进遵循着自我求 变的内生动力和社会元素的外部力量共同催化的逻辑,源自不同领域的力量从多个角度 对技治政府的建设投射着光与影。

第四节 技治政府的当代形态:数字政府

技治政府是对具有技术嵌入特征的政府形态的概括性说法,受到不同社会阶段中技 术发展水平差异的影响,技治政府的具体形态也会因此不同,例如仅使用早期基于自然 工程科学发明的机械工具的简单技治政府,或是已实现高度智能自治的智慧政府,而在 当前的数字时代背景下,技治政府的具体形态主要表现为数字政府。

一、生成背景:数字时代

当代社会在各种新兴要素的作用下正处于不断焕新的状态中,尤其是现代信息技术 的发展及其附带影响会促使社会褪去传统风貌,而逐渐向具备技术化特征的数字社会过 度。放眼看去,数字技术及其应用已广泛渗透于各领域之中,从企业生产到居民消费再 到政府的治理活动,皆活跃着数字技术的身影,且由此衍生出了数字生活新风尚、数字 经济、数字治理等议题,提示着时代背景的悄然转变,暗示着数字时代下的社会主体以 及多元治理场景也将面临新的转化,最终形成与时代背景相呼应的社会格局。

技治政府归根结底是社会中的一方主体,其形象状态必然无法脱离社会大环境而独 立存在,换言之,技治政府的形态是与社会发展水平相配适的,它在不同社会阶段中的 形态表现各有差异,而同时期的技术水平是影响其形态特征的直接因素,于是,在当前 数字技术蓬勃大兴的背景下,数字政府就成为了最具典型性的技治政府形态。

二、核心支撑:数字技术与“数治”理念

技治政府的一大本质特征在于技术工具的使用,在数字政府的形态下,被引入政府 部门的技术工具则具体表现为数字技术,将大数据、云计算、人工智能等技术手段依据 各自的特性开发出相关应用以嵌入政府的技治体系中,搭建以数字技术为基石的治理框 架,使数字政府的日常办公、信息处理与决策、公共服务提供等惯常工作的实现都能够 在不同程度上倚仗数字化系统平台。就各项数字技术的具体应用而言,例如,区块链技 术的可追溯和不可篡改特征,能用于保障政府调查统计结果的真实可信,确认企业与公 民原始信息的安全存储,还能实现区块链中的信息开放共享,并支持政务数据库的去中 心化发展;大数据下的海量数据集成能够在云计算、人工智能等技术的运用中释放丰富 信息,以此为政府决策提供科学依据,能承担舆情监测与智能分析的任务,追踪民意走 向,还可以借助数据窗口分析群众需求,为其推送定制方案,更精准回应群众诉求。

数字政府的运作以数字技术为骨架,技治主义思想为引领,在刚性技术和软性理念 的共融下支撑政府的运转。数字政府会随着技术变革而持续蜕变升级,采用更优化的技 术工具并触发政府内部的变革,同时,技术的进步也会催化带动治理理念的更新,强化 重视“数治”理念并以此指引政府工作的展开。在这一过程中,政府的组织结构和政务 流程会得到调整,对于数据资源的管理与应用会不断加强,在政府工作的多个环节中都 能够折射出数字技术与数字治理理念的光芒。

三、运作理念:以民为本、整体协同、与时俱进

数字政府的行动展开遵循着政府角色的基本使命,坚持以人民为中心,这是由政府 的性质决定的,不论技术水平发展到何种程度,这一为人民服务的根本理念都不会动摇。 数字政府在得到了数字技术的支撑后,发展出了更优的为人民服务的能力,例如在疫情 期间,政府凭借数字技术严密监控疫情局势,有效抑制了病毒的扩散与传播;对于公众 在日常生活中的需求与期愿,政府能够以数据分析敏锐感知,找准公众需要,定位公众 的难题并及时化解,切实提升民众的安全感和幸福感。

同时,数字政府的形态下也会体现出较为明显的整体协同、动态更新、创新高效的 理念,为回应技术背景下的特定要求,数字技术的特质以及整体社会环境呼唤政府走向 集成一体,在系统平台内协同联动。大规模数据平台通常是数字政府的基础要素,大量 数据在这一平台上汇集,进而在各部门之间共享流动,服务于各项工作目标,以此提高 工作效率与准确度。此外,数字技术的支撑要求政府跟随技术发展而进步,在长期的发 展建设中保持动态更新,以技术革新推动政府组织体系与治理流程的创新,达成优质高 效的治理格局。

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