第 4 章 国内外公共治理应用于消费者权益保护体系的经验借鉴

4.1   国外公共治理应用的经验

4.1.1   英国消费者权益保护的做法

英国消费者保护意识启蒙较早，并在 1960 年，与其他4个国家共同提出应该建立 国际消费者联盟组织。根据文献资料所得，英国在作为欧盟成员国期间，一方面遵守欧 盟成员国共同制定的《阿姆斯特丹条约》和消费者权益保护“十条原则”，另一方面根 据国家实际状况制定各自的法律法规。

英国政府设立的公平交易局是保护消费者权益的行政机构,其主要功能就是执行国 家消费者权益保护相关的政策和法律，而且专门设置相应的仲裁机构。英国在不同的领 域内建立行业协会，借助行业协会的力量对市场中的经营行为进行有效监管，不断优化 行业服务规范，让各行各业满足广大消费者的需求，降低消费矛盾的产生。英国消费者 保护协会能够对消费者的诉讼进行有效的整理和汇总，反馈于相关政府部门①。

4.1.2   美国消费者权益保护的做法

美国是市场经济高度发达的国家，其在消费者权益保护制度方面因建立年代较久， 不断完善，所以非常成熟。美国的消费者权益保护制度能够综合判例法和成文法，有效 平衡州立法和联邦立法，运用民事、刑事、行政法律等多种方式对相应的诉讼案件进行 处理。美国联邦政府还有许多消费者权利保护机构，数量高达几十个，如联邦通讯委员 会(FCC)、食品与药物管理局(FOA)等；司法救助除了普通的诉讼程序外，还有争议 标的金额小于 1500美元的小额索赔诉讼，最大限度地便利消费者。

美国的消费者团体在保护消费者权利方面也发挥重要作用，其数量多，涉及消费领 域广。在美国，消费者联盟以及消费者利益委员会作用很关键，包括研究有关政策，提 供消费信息，处理消费者诉讼，出版杂志刊物，向媒体披露等。美国消费者联盟的日常 工作主要是对消费者的诉讼信息进行汇总分析、发布《消费者报导》和教育消费者，它 在美国拥有 50 个实验室，专门检测产品或服务的质量和安全性等指标，进行评价并向 社会结果发布②。

4.1.3   日本消费者权益保护的做法

日本的消费者权益保护体系也比较完备，国家制定《消费者利益保护基本法》，同 时制定一系列保护消费者安全的法规。在日本，全国消费者保护协会具有比较权威的政 治地位,负责制定与推行实施有关政策。此外，日本的国民生活中心作为特殊的法人， 由行政人员和消费者代表组成，提供各类商品的信息，对市场进行调研,检验商品是否 符合相关规定，通过这些手段来保障消费者的权益。司法方面设立消费者侵权案件的专 门法院，制定集体诉讼制度，即一个受害消费者胜诉后，其他因同一侵权行为而受害的 消费者也可得到相应赔偿。

在日本，消费者团体多达 3000 个，其能直接处理诉讼案件，还可以将部分案件转 交给国家行政机关或司法机关。日本的很多经营者团体也设置相应的处理消费纠纷机构， 较为常见的包括银行协会，人寿保险协会，汽车协会，糕点糖果业的 BB 协会等①。

4.1.4   新加坡消费者权益保护的做法

新加坡的消费者权益保护组织主要是新加坡消费者协会，其所具有的权力较大，能 够处理所有消费领域的纠纷。消协对商品的服务、价格以及质量等方面的问题进行监管， 印发宣传资料，组织专题研讨,并且有效处理消费者的诉讼，它在新加坡可以说是消费 者代言人的形象。

新加坡消协在处理消费诉讼时遵循严格的程序及规定，消费者需要先成为协会的会 员，按级别缴纳会费并享受不同的服务。在新加坡消协中，很多工作人员是志愿者，所 以在开展工作时会借助自行筹款、政府资助和服务收费来解决资金问题②。

4.2   国内部分地区公共治理的经验

4.2.1   香港消费者权益保护的做法

香港因其历史的的原因，具有英美普通法系国家的特色，回归后在一国两制制度下， “购物天堂”的优势也越来越明显。香港没有统一的消费者保护法,但涉及具体领域的 法律很多，如《商品说明条例》、《度量衡条例》、《气体安全条例》、《电力条例》、 《公众卫生及市政条例》等等。香港根据区域设置多部门，细化其工作职能，香港政府 每年会支出几千万元作为消费者委员会的经费，注重宣传和公众教育活动③。

香港政府和消委会为消费者提供诉讼基金，向消费者提供经济支援和法律协助，以 加强消费者寻求法律补偿的途径；香港政府还设立小额钱债审裁处，来解决消费争议金额不大的诉讼①，避免程序繁琐、耗时费钱而加重消费者的维权成本。

香港是自由市场，企业的信誉、品牌等显得非常重要，应运而生了许多的行业协会 以及商会，通过设置特定行业的相关准则、调节行业间的关系来维护行业利益，在消费 者和协会会员发生纠纷时，有专门的内设机构和人员来解决处理。对于一些涉及到专业 性问题的纠纷,消费者还可以向香港律师会、医务委员会、旅游业议会、保险索偿投诉 局、保险代理登记委员会等投诉。

4.2.2   上海消费者权益保护的做法

上海市消费者协会成立于1986 年，因在发展过程中认识到法律地位、机构名称和 组织框架方面的不适应，率先于全国进行改革，于2004 年成立消费者权益保护委员会。

上海市消保委成立各产业专业办公室13 家，聘请 100 余位专业顾问，发展联网企 业 275 家，在各县成立“消费纠纷巡回审判点”等，充分调动社会参与的积极性；创设 月月新闻通气会制度、消费调查制度、比较试验和消费体察制度，掌握消费动态和探讨 消费热点难点②。

另外，上海市消保委主动对接社会管理，一方面强化企业的社会责任意识，促进和 完善企业维权服务站的普及，建立企业内部长效机制来维护市场环境。另一方面鼓励公 众积极参与到消费者维权活动中，充分利用社会资源，组建各行业公益志愿者队伍，还 借助新闻媒体平台促进维权志愿者机制的正常运行，通过多种方式充分发挥公民的作用。

4.2.3   天津消费者权益保护的做法

天津市是北方较大的商业化城市，呈现消费结构多样化等特点。天津市政府在 2004 年就颁布了《天津市消费者权益保护条例》，规范工作制度，制定50 多件合同示范文 本，出台各类管理办法、“三包”规定等，对消费维权中难点堵点进行法律层面规范完 善。

天津市消保委和企业之间紧密联系，当消费者和企业之间发生冲突时，引导二者进 行自主协商。另外还与政府部门和行业协会建立合作机制，尤其是当一些案件中所涉及 的内容有所交叉时，能够更好协商解决。天津市消保委与多行业签订《消费维权协作约 定》，规范行业自律和促进健康发展。此外，还与市司法局以及人民法院合作互动，制 定消费争议解决机制，建立消费纠纷仲裁工作站，借助城市快报等媒体开展维权栏目，方便消费者维权①。

4.3  国内外公共治理应用于消费者权益保护体系构建的启示

通过梳理了经济相对发达的国家和国内大城市的消费维权做法，不难发现无论是在 对政府立法、消费者的宣传教育、行业协会的规范指导，还是各类组织的积极参与方面， 都有优质有效的经验值得借鉴。

一是健全相关法律法规。如英国和美国，作为西方发达国家，其在消费者权益保护 制度方面建立年代悠久，政府重视程度高，法律法规相对成熟。在设立专门的消费者权 益保护行政机构基础上，配有相应的仲裁机构、司法机构及各职能执法机构，在法律层 面为消费者权益提供硬保障。

二是培养消费者法律意识和维权能力。如日本和香港，对与公民生活相关的各个领 域具备完善的法律保障，规范消费市场有序良好发展。对于消费者的教育和宣传工作也 放到了相当重要的位置，定期定量开展商品检测并发布检测结果，提升消费者的真伪辨 别能力，这是从源头上维护消费权益的关键之举。

三是推进企业、行业的自律建设。如天津市与企业建立直通互动机制，其实就是把 处理消费纠纷的端口前移，对于一些侧重于咨询、金额小和矛盾不尖锐纠纷而言，消费 者诉求能及时获得满足。再如行业协会，有其内部的行为准则和规章，在精准化处理消 费者投诉的同时，还能根据消费者投诉情况等数据分析，对行业会员施行优胜劣汰制度， 促进行业整体健康发展。

四是充分发挥消协或消委会的作用。英国的消费者保护协会和美国的消费者联盟及 消费者利益委员会能对消费者的诉讼进行汇总，并反馈于政府部门和告知广大消费者； 新加坡消协作为主要机构，能处理所有的消费领域纠纷，并对商品服务、价格和质量等 方面有监管权，法律地位高；上海和天津在对接政府部门、行业协会及企业、消费者中 也起到桥梁作用，促进多方良性互动。

五是发掘社会组织重要力量。美国、日本的消费者团体非常多，能受理投诉并作出 处理；新加坡消协多数员工为志愿者，并向入会的会员收取年费；上海有律师、专家和 热心市民组成的维权志愿者队伍，这些组织不但减少了政府的行政成本，更是整合社会 消费维权资源，发挥其专业知识和技能，提供科学有效的消费维权途径。

第5 章 构建公共治理模式下市场监管领域消费者权益保护多元治 理体系的对策

5.1   建立金字塔维权体系 提升公共治理效率

5.1.1   提升自行协商水平

从法律程序来说，有消费争议后消费者可以先和商家自行协商解决，经营者的自主 协商能力很重要。广大的经营者应积极开展诚信建设，不误导消费，不销售假冒伪劣产 品，争创“放心消费示范单位”，免除消费者的后顾之忧，遇到消费争议时，经营者要 即时与消费者沟通，讲清楚，道明白，提升自行协商的能力，将矛盾解决在萌发状态。 各行业协会可以借鉴国外发达国家的做法，建立起受理和处理消费投诉制度，组织行业 协会内成员单位与消费者协商解决，通过投诉处理和消费者满意率等情况了解成员动态。

5.1.2   发挥民间调解作用

X区在2020年5月成立了人民调解员队伍，这是民间力量参与到消费者权益保护中 新的途径。人民调解员贴近百姓，相比于其他调解更接地气，其不受行政司法等程序的 限制，具有即时、简便、经济等特点。此外，在大部制改革前，原工商部门在镇街和社 区设立多个消费维权服务站点，但从目前情况来看因为软硬件配套不足、宣传不到位和 人员不固定等原因基本处于无人问津的闲置状态；消费义工团只参与一些消费知识宣传 公益活动中，发挥的作用也很有限。如果能充分调动起这些民间组织的积极性，那么消 费者维权就能更加便捷。

5.1.3   降低维权成本

很多消费纠纷在市场监管部门调解终止后，消费者向法院起诉，但法院往往在面对 小额案件的时候，考虑到行政成本而不愿受理。面对这种情况，一是可以尝试诉前调解 制度，法院可以在征得双方当事人同意后，组织诉前调解，有了前期行政调解和后期司 法调解的互动效果，成功率将会大大增加，这样就节约了消费维权成本；二是借鉴国外 经验成立小额纠纷法庭，采取快立案、快开庭、快审理和快判决的灵活司法程序，极大 地方便了消费者维权。

5.2   加强自身能力建设 提高公共治理能力

5.2.1  加强社会组织自律 

相比于政府部门而言，社会组织的自我约束需要体现出来。其应当根据法律、相关 部门的监管要求及自身发展需要设置组织规范和自律公约，制定准入要求和行为准则。 比如行业协会就要对成员单位的行为、产品、服务质量进行约束和监督，发挥行业自律 的作用。例如与市监部门联系紧密的区餐饮行业协会，会根据监管要求，从亮证亮照、 制度上墙、合理布局、设施要求、原料索证索票、明码标价、不合格食品下柜、食品安 全信息公示等多个方面作为食品经营的基本要求，来全面规范行业内成员。所以，社会 组织的自律建设，在自身谋得发展的同时，也节省了行政监管成本。经营者规范了，消 费者满意了，消费争议就减少了，可见，加强社会组织的自律性，在消费维权体系建设 中有着重要的意义。

5.2.2   培养专业维权水平 

前面讲到，市场监管或其他部门的干部往往是有着日常监督检查和消费纠纷调解的 双重任务，而其他社会组织从事消费维权工作的人员更多为兼职人员，所以加强工作人 员的综合素质是一项比较重要的工作。一方面要定期开展业务培训，对工作人员进行技 能培训，特别是鼓励社会组织人员进行在职教育，不断强化法律意识，将培训提升纳入 到组织工作考核中去。加强各组织间业务交流，例如请消费维权体系中的律师、专家成 员开展法律知识讲座、经验交流讲座等等。另一方面，制定科学的奖励制度，对表现优 异的成员进行激励和褒奖，加强组织认同感，才能更好地服务消费维权工作，同时也可 从高等院校等引进优秀专业人士，不断补充和扩大维权队伍。

5.2.3  保障专项资金筹集

调研发现，各类主体在消费维权工作中都存在经费短缺问题，政府部门缺少检测鉴 定经费和组织培训专业人员经费；消保委因缺少经费难以开展系列活动，减弱了消费维 权氛围；各类组织因缺少经费而导致积极性不高等问题。各主体要提升自身在消费维权 体系中的影响力，在消费者和商家中树立起良好形象，离不开专项经费的支持，经费来 源包括财政、行业企业和各类社会公益组织。专项经费有了保障，不仅培训、活动等能 开展起来，还可以针对目前我国消费维权成本高的特点，在市场监管部门内部设置消费 诉讼援助金项目，当遇到针对性强，影响力大的案子时，视情给予诉讼经费上的支持启 用项目基金予以援助，若消费者胜诉后可按约定将援助金返还，推进消费诉讼援助金持 续运转，缓解消费者的维权压力。

5.3  健全相关法律法规 打破各主体间壁垒

5.3.1   成立牵头机构

从当前消费市场发展来看，加强政府领导仍是做好消费维权工作的关键。尽管各行 政职能部门在消费者权益保护方面做了很多努力，但是因为有力有效的执法互动很少， 导致权力分散，相互推诿，效率低下，导致在消费维权中显得被动、责任不明。这其中， 市场监管部门作为主要消费者权益保护部门，存在诸多问题和备受履职压力。因此，要 完善消费者权益保护工作相关法律规定，建立多部门共同组成的消费者权益保护机构， 区别于区消保委，不再挂靠任何一个单位，具有独立性和自主性。该机构定期组织召开 部门之间有关消费复杂案例的研讨会，研究当地的消费热点、民生焦点问题，更有利于 解决群体性、多发性的消费争议难题，为维护社会和谐稳定，提升居民生活满意度做贡 献。当然解决必要的工作人员编制问题，科学规划工作职责和工作制度也至关重要。

5.3.2   明确社会组织法律地位

与发达国家相比，我国在维护消费者权益的过程中并没有赋予社会组织明确的权力， 相关的法规政策也是空白状态。由于没有法律地位，其不被消费者和商家所认可和信任， 这就使社会组织的发展和参与很受限制。市场监管部门在处理消费争议时，应该引入专 业、正规的维权组织，打造具有一定专业水平的专家组，当市监调解干部无法对商品或 服务做出准确识别和判定时，可以咨询专家组成员，破解消费纠纷举证难问题，化解无 依据尴尬局面，提高处理消费纠纷的成功率，而不再是无奈的宣布调解终止，增加社会 维权成本。提升社会组织的法律地位，除了《消法》和有关《实施办法》需明确职责外， 特别法如《食品安全法》、《广告法》、《市场监管部门处理投诉举报暂行办法》等也 因将加入或完善相关法条，让社会组织与市监部门的联动作用发挥出来，有效监督消费 市场的健康发展。

5.3.3   建立长效合作机制

从往年的实践来看，市监部门与其他主体共同参与消费维权的方式单一，时间集中， 主要表现形式是“315”期间的消费知识宣传，显然这样的单途径合作早已满足不了广 大消费者的需求。推进多元主体在消费维权中的有效、良性互动也是公共治理应用在消 费权益保护中的重要内容。多元主体间建立长效合作机制，主动联络，积极反映，市监 部门可在消费争议高发的行业或商家中引入其他部门或组织的监督，尝试“市监主管、部门联管、社会齐管”模式，达到优化消费环境的效果。另外，根据政府监管的特点可 知，各部门在消费信息的获取上存在一定的滞后性，而社会公众往往比政府更能掌握及 时和全面的信息，加强多元主体间的合作交流，能为政府作出科学决策提供信息支持。

5.4  充分整合社会力量 营造公共治理氛围

5.4.1   扩大维权宣传效果

随着网络的迅速发展，媒体在社会舆论方面发挥越来越重要的作用，市监部门应当 加强与新闻媒体合作互动，建立沟通协调机制，充分发挥媒体传播和监督作用。市监部 门可加强与区内主流媒体合作，如X区电视台、广播、微信公众号等，多种渠道进行消 费维权的宣传活动，及时将消费纠纷典型案例、消费预警信息、消费比较试验、消费法 律咨询等信息向公众发布，正确引导媒体舆论；还要对与居民生活密切相关的消费违规 违法行为进行报道、披露和抨击，发挥网络监督作用。当然，媒体还可以导引消费者理 性维权，普及维权途径和方式方法，通过专业化的舆论宣传，促进市监部门“能做也能 说”消费维权功能发挥。

5.4.2   组建维权志愿者队伍

充分发挥社会公众力量，动员公众自愿参与到消费维权志愿者队伍中，根据志愿者 的特长与条件，确定某一消费行业（区域）作为其维权服务的领域。当前X区在消费者 维权方面的专家较少，主要体现在房屋，医疗以及汽车等专业性领域，因此需要引进专 业人士来壮大人才队伍。另外，一些政府部门退休干部也是消费维权队伍建设中的优质 资源，因其有着丰富的行业或领域监管服务经验，综合素质高，有社会公益心，若能建 立有效的准入机制，能维权队伍的补充提供重要力量。这些志愿者，对于一般消费者而 言比政府和社会组织更有亲和力，更能听到底层消费者的心声和需求，为政府提供更加 准确的意见。

5.4.3   培养诚信意识

说到底，消费争议的产生就是消费者与商家产生的各自权益有冲突，那么如何有效 避免争议的发生就显然尤为重要了。笔者认为对于消费者，应当培养权利意识，根据《消 法》规定，消费者享有九项权益，但是存在个体间文化水平和法制认识参差不齐，广大 消费者在消费时对自己权益并不清晰，也无法合理使用权利，当自身权益受到损害时， 才意识到要维权。因此，要提高消费者的文化知识水平，加强法治教育和宣传，引导消 费者学好法才能维好权；对于商家，要培养责任意识，扩大备案合同使用率，为消费者 提供准确的产品信息，不夸大、虚假宣传，提升服务水平，履行消费者权益保护的责任， 规范经营；消费者和商家之前也要建立契约意识，守信用重道德，将维权端口前移，才 能使社会综合治理水平提升的同时消费市场也健康发展。

结论

消费者权益保护在当今社会中已发展成为我们不可避免的问题之一，受到了越来越 多的重视，如何从市场监管领域更好的处理消费纠纷、保护消费者的合法权益不受侵害， 是当前基层市场监管部门的工作重点。

论文从选题到定稿，反复经历了从实践到理论再到实践的过程，通过对国内外大量 文献研究，及对公共治理、市场监管及消费者权益保护等相关概念的分析，利用访谈等 手段，挖掘X区消费者权益保护体系建设中的问题，寻找影响该体系发挥效能的原因， 有针对性的提出四点对策建议，分别是建立金字塔维权体系，提升公共治理效率；加强 自身能力建设，营造公共治理能力；健全相关法律法规，打破各主体间壁垒和充分整合 社会力量，营造公共治理氛围。为完善X区消费者权益保护体系建设贡献一份力量，并 促进以市场监督管理为代表的行管监管部门的消费者权益保护工作深入开展。

由于本人理论知识水平有限，实践经验尚浅，本文仍存在很多不完善之处，主要是 在表现在消费者权益保护是一个社会综合管理的问题，虽然力求全面，但存在部门的局 限性；另外对X区的个体研究是否能够代表其他地区的现状，以及是否能指导其他地区 的消费者权益保护工作，仍有待进一步研究、证实。但随着国民经济的高速发展和国民 消费水平的不断提高，群众的消费维权意识会越来越强，本文的研究意义也将更加长远。

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