摘要：消费贯穿人们的衣食住行，人们的生活一刻也无法离开消费。近年来，我国消费市 场平稳发展，规模逐步扩大，形式不断创新， 2019 年我国社会消费品零售总额达到 411649 亿元，与 2018年相比增长高达 8.0%；2020年在一、二季度消费市场明显受疫情 冲击的情况下，我国社会消费品零售总额仍达到 391981 亿元，比 2019 年下降 3.9%。 可见，消费在拉动经济快速增长中起到核心力量作用。在消费品市场如此高势态发展的 情况下，高质量的消费体验和消费者权益得到更有效的保护，是有关部门在处理消费纠 纷过程中亟需探讨的课题。

同时，我国各个地区积极响应改革政策，多数地区设立市场监督管理局，实现多职 能多部门合并，但消费投诉处理也面临着新的困难和挑战。在当前的大背景下，本文尝 试公共治理模式，挖掘政府以外的各种管理力量，探索更多的消费维权路径，寻求更完 善的消费维权体系。

本文的论述分为如下五部分：

第一部分：主要介绍本文的研究背景和意义，国内外公共治理在消费维权体系中的 研究现状，介绍相关概念及研究思路方法。

第二部分：主要论述公共治理理论的背景和特征，剖析政府管理和公共治理的关系， 就公共治理参与到消费者权益保护中的适用性分析。

第三部分：介绍H市X区市场监管部门处理消费纠纷的职能分工、程序规定以及当 前存在的困难和原因分析。通过对访谈岗位关键人物和分析近年来发生的典型案件，对 资料整理归纳，提出X区公共治理应用的困难所在。

第四部分：主要介绍国外公共治理在消费维权中的应用案例，选取国外发达国家， 国内大城市为样本，阐述其在该领域的经验做法，分析当地消费维权工作主体的存在困 难，提出探索该路径的启示。

第五部分：针对X区消费者权益保护工作研究结果，结合经验启示，在市场监管领 域的消费维权工作方面提出五部分建议。

关键词：消费者权益保护；公共治理；市场监管；对策

Abstract

Consumption runs through people's clothing, food, housing and transportation, and people's life cannot be separated from consumption for a moment. In recent years, Chinese consumer market has been running steadily, with its scale steadily expanding and its models constantly innovating. In 2019, the total retail sales of consumer goods reached 4.11649 trillion yuan, an increase of 8.0% over the previous year；In 2020, when the consumer market was obviously impacted by the epidemic in the first and second quarters, the total retail sales of social consumer goods in China still reached 3.919811 trillion yuan, a decrease of 3.9% over 2019. It can be seen that consumption plays a core role in stimulating rapid economic growth.With such a high development of consumer goods market, high-quality consumption and consumers' rights and interests are effectively protected, which is an urgent topic for the relevant departments to discuss in the process of dealing with consumption disputes.

At the same time, following the reform of the super ministry system, Market Supervision Administrations have been set up and multi-functional departments have been merged. However, the handling of consumers' complaints is also facing new difficulties and challenges. In the current context, it is the aim of this paper to try to explore the public governance model, excavate various management forces other than the government, explore more consumer rights protection paths and seek for a more perfect consumer rights protection system.

The article is divided into five parts:

The first part: mainly introduces the background and significance of this study, and the current situation of public governance in consumer rights protection system at home and abroad.It also introduce some concepts and research methods.

The second part: introduces the background, characteristics of public governance theory, analyzes the relationship between government management and public governance, then analyzes the applicability of public governance in the protection of consumer rights.

The third part: introduces the functional division, the procedure of the Market Supervision Department in X District of Hangzhou City, and the existing difficulties. Through the analysis of typical cases in recent years and the interviews with key people, the date was stored and summarized,and the problems were raised.

The fourth part: mainly introduces the application cases of public governance in consumer rights protection abroad, selects the United States, The United Kingdom and Japan as samples, expounds the development status and experience of the developed countries in this field, and puts forward the enlightenment of domestic exploration.

The fifth part: aiming at the application of public governance in X District, and combining with the enlightenment of developed countries, it puts forward five aspects.

Keywords: protection of consumers' rights; Public governance; Market Supervision; Countermeasures 

目录

中文摘要........................................................... I

英文摘要.......................................................... II

第1章 引言........................................................ 1

1.1   研究背景及目的意义.......................................... 1

1.1.1   研究背景............................................... 1

1.1.2   研究目的意义........................................... 2

1.2   既有研究现状综述............................................ 2

1.2.1   关于消费者权益保护体系国内研究现状..................... 2

1.2.1.1   关于消费者协会的研究.............................. 2

1.2.1.2   关于消费者社会组织的研究.......................... 3

1.2.1.3   关于消费者权益保护机制的研究...................... 3

1.2.2   关于消费者权益保护体系国外研究现状..................... 4

1.2.2.1   关于消费者权益保护组织的研究...................... 4

1.2.2.2   关于消费维权法律保护体系的研究.................... 4

1.2.2.3   关于小额诉讼法庭制度的研究........................ 4

1.2.3   国内外研究文献述评..................................... 5

1.3   相关概念界定................................................ 5

1.3.1   公共治理............................................... 5

1.3.2   市场监管............................................... 6

1.3.3   消费者权益保护......................................... 7

1.4   研究思路和研究方法.......................................... 8

1.4.1   研究思路............................................... 8

1.4.2   研究方法............................................... 8

1.4.2.1   文献分析法........................................ 8

1.4.2.2   案例研究法........................................ 8

1.4.2.3   访谈调查法........................................ 8

1.5   研究创新点和难点        8

1.5.1   主要创新点............................................. 8

1.5.2   研究难点............................................... 9

第 2 章 公共治理应用于消费者权益保护中的理论分析.................  10

2.1   公共治理理论产生的背景、特征............................... 10

2.1.1   公共治理理论产生的背景................................ 10

2.1.2   公共治理的特征........................................ 10

2.2   公共治理中的政府角色....................................... 11

2.3   公共治理应用于市场监管领域消费者权益保护的适用性分析....... 11

2.3.1   必要性分析............................................ 11

2.3.2   可行性分析............................................ 12

2.4   多元主体参与消费者权益保护的路径和功能..................... 13

第 3 章 H 市 X 区消费者权益保护体系研究..........................  14

3.1X 区消费者权益保护现状...................................... 14

3.1.1   机构职能设置及分工.................................... 14

3.1.2   消费纠纷处理程序规定.................................. 15

3.2X 区消费者权益保护体系中主要主体参与情况的研究.............. 15

3.2.1   主要主体及参与情况.................................... 15

3.2.2X 区参与消费者权益保护主体的案例研究................... 16

3.2.2.1   研究设计及思路......................................... 16

3.2.2.2   访谈设计............................................... 16

3.3   市场监管部门在消费者权益保护中存在的困难................... 20

3.3.1   投诉处理量大与基层队伍薄弱的矛盾...................... 20

3.3.2   涉及领域面广与工作人员局限性的矛盾.................... 21

3.3.3   消费维权成本高的现状.................................. 21

3.4   社会组织在消费者权益保护中存在的困难....................... 21

3.4.1   参与度不高，行政调解压力大............................ 21

3.4.2   形式浮于表面，人员素质不高............................ 22

3.4.3   专项资金匮乏，社会维权难以开展........................ 22

3.4.4   制度不完善，缺乏保障.................................. 23

3.5   政府与社会组织的互补功能................................... 23

第 4 章 国内外公共治理应用于消费者权益保护体系的经验借鉴.........  24

4.1   国外公共治理应用的经验..................................... 24

4.1.1   英国消费者权益保护的做法.............................. 24

4.1.2   美国消费者权益保护的做法.............................. 24

4.1.3   日本消费者权益保护的做法.............................. 24

4.1.4   新加坡消费者权益保护的做法............................ 25

4.2   国内部分地区公共治理的经验................................. 25

4.2.1   香港消费者权益保护的做法.............................. 25

4.2.2   上海消费者权益保护的做法.............................. 26

4.2.3   天津消费者权益保护的做法.............................. 26

4.3   国内外公共治理应用于消费者权益保护体系构建的启示........... 27

第 5 章 构建公共治理模式下市场监管领域消费者权益保护多元治理体系的对策....................................................................  28

5.1   建立金字塔维权体系 提升公共治理效率........................ 28

5.1.1   提升自行协商水平...................................... 28

5.1.2   发挥民间调解作用...................................... 28

5.1.3   降低维权成本.......................................... 28

5.2   加强自身能力建设 提高公共治理能力.......................... 28

5.2.1   加强社会组织自律...................................... 29

5.2.2   培养专业维权水平...................................... 29

5.2.3   保障专项资金筹集...................................... 29

5.3   健全相关法律法规 打破各主体间壁垒.......................... 30

5.3.1   成立牵头机构.......................................... 30

5.3.2   明确社会组织法律地位.................................. 30

5.3.3   建立长效合作机制...................................... 30

5.4   充分整合社会力量 营造公共治理氛围.......................... 31

5.4.1   扩大维权宣传效果...................................... 31

5.4.2   组建维权志愿者队伍.................................... 31

5.4.3   培养诚信意识.......................................... 31

结论.............................................................. 33

参考文献.................................................................. 34 

后记.................................................................. 39 

独创性声明和关于论文使用授权的说明.................................................................. 40

第 1 章 引言

1.1  研究背景及目的意义

1.1.1   研究背景

我国经济社会快速发展，市场经济体制逐渐完善，消费模式不断地创新，在各种各 样的新消费模式下，合理的消费结构，良好的消费环境和消费保护体系是和每个老百姓 息息相关的事情。2019年，我国社会消费品市场稳中有涨，全国社会消费者零售总额高 达 411649 亿元，2020 年在一、二季度消费市场明显受疫情冲击的情况下，我国社会消 费品零售总额仍达到391981亿元，消费成为经济增长的第一动力①。“中国经济发展正 在从以往过于依赖投资和出口拉动向更多依靠国内需求特别是消费需求拉动转变。”“中 国不断拓展的内需和消费市场，将释放巨大需求和消费动力。”②《人民日报》在2020 年10月8日头版发布文章《消费成为中国经济增长主引擎》，引用习近平总书记的重 要论述，更是为扩大消费指明了方向，增强了信心。回望“十三五”，超大规模市场释 放的巨大消费潜力，为中国经济高质量发展提供了有力支撑；展望“十四五”，中国将 加快培育完整内需体系，全面促进消费，培育建设国际消费中心城市，完善多元化消费 维权机制和纠纷解决机制③。

紧接着，浙江省根据“十四五”规划纲要部分章节印发《浙江省消费升级“十四五” 规划》，优化消费市场，打响“放心消费在浙江”“浙里来消费”“浙里好玩”等品牌， 出台一系列行动文件。全国其他省份也积极响应，旨在使人们购物更安心，使消费环境 更放心。

消费品市场的高势态发展所带来的新消费纠纷问题无疑对监管部门提出了更高的 要求。大部制改革以来，我国各地组建“市场监督管理局”，市场监管部门在处理消费 纠纷中起着举足轻重的作用，但面临着法律体系不健全、人员处理不专业等各种问题， 所以要充分利用各方力量，构建一支社会共治的消费维权团队。公共治理是现代社会所 出现的一种新的治理模式，其与传统公共管理最大的不同之处在于不再支持强制和垄断， 而是重视个人、团体、企业与政府之间的相互合作，来促进社会中不同组织之间的协作 共赢。如果公共治理可以加入到消费者权益保护体系中，当前消费维权中的很多关卡将有所突破。

1.1.2   研究目的意义

在公共管理中，政府是一个主体，它的作用是独一无二的，但是存在着非常明显的 局限性，尤其体现在处理涉及多行业领域和专业性强的消费纠纷中；其次部门间的多头 监管和职能交叉，也带来行政效率低下，财政支出浪费的后果，这就是政府失灵的具体 表现，对于政府主导的消费维权体系无疑是一个挑战。消费是一种市场行为，市场在经 济中的主要功能是调节，市场在发展过程中的终极目标是利益最大化，而消费纠纷的出 现本身就是市场无法自身调节所致，就是市场失灵的具体表现。

本文基于市场失灵和政府失灵的理论，依据公共治理的理论，来研究消费者权益保 护体系中的新社会力量，为公共治理在消费纠纷处理方面提供更为丰富的途径，探索公 共治理理论来完善消费者权益保护体系，使之更有效更科学。

1.2   既有研究现状综述

1.2.1   关于消费者权益保护体系国内研究现状

1.2.1.1关于消费者协会的研究

中国消费者协会是1984 年12月 26日经国务院批准成立的，经费由财政支出。在 大部制改革前，绝大多数地区的消费者协会挂靠在工商行政管理部门，现挂靠在市场监 管部门。中国消费者协会不同于一般民间团体，属于有法定名称、法定性质、法定职能、 法定行为规范的官方社会团体。有些地区的消费者协会更名为消费者权益保护委员会。

王潇在《完善消费者协会职能的若干问题探讨》①文章中，分析了消费者协会职能 存在的问题，包括角色定位不清，行政色彩浓厚；无法解决消费者与经营者之间信息偏 差问题；社会监督职能实效性不强，主动性不够。他认为消费者协会严重依赖政府，又 没有实际的行政权限，只受到道德的监督和控制是远远不够的。张宇蔽在《论中国消费 者协会在解决消费纠纷中的职能》②文章中，分析中国的消费市场现状，指出我国的消 费者协会不能充分发挥其功能的原因主要是因为缺少相应的仲裁机构，若有了仲裁机构， 就能够大幅度减少在处理消费者纠纷以及争议过程中的行政消耗，减少消费者在维权过 程中的费用支出，帮助消费者更好的进行维权。孙颖在《论消费者组织的运行与发展》文章中，通过剖析消费者协会的历史发展，对比欧美发达国家的消费者组织运作和发 展特点，指出中国消费者协会不是自愿成立的民间消费者团体，不能敏感地捕捉到消费 变化发展及无限多样性，可引入市场因素或竞争机制，提供更优服务。

1.2.1.2关于消费者社会组织的研究

消费者社会组织是除政府部门、消费者协会之外的社会组织，目的在于保护特定群 体的消费者或某行业领域的消费者，往往具有公益性、自发性等特点。

劳艳在《论消费者组织多样化发展一一以消费者组织功能为研究视角》②文章中， 深入研究消费者组织的内部和外部功能，并发现其中存在的许多问题，比如在消费者权 益保护法律中并不能够充分体现社会组织的权力，相应的法律条文存在许多漏洞，建议 建立和完善立法，还应该让社会组织具有诉讼这一职能。孙颖、姚静在《消费者组织公 益诉讼的发展与完善》③一文中，以公益诉讼角度剖析消费者组织存在的问题，指出因 当前诉讼请求范围不明确，制度缺失，从而导致多数消费者组织提起的请求限于停止侵 害、赔礼道歉等方面，而对于消费者的实际赔偿问题却得不到支持；公益诉讼程序发展 滞缓，体现在诉前调查督促程序的缺失，诉讼费用偏高和既判力的扩张，从而在这三方 面提出相应的建议。

1.2.1.3关于消费者权益保护机制的研究 消费者权益保护机制主要是从法律法规层面来分析，包括制度规定、监管模式、司 法程序、救济途径等等。

冯涛在《论我国消费纠纷解决机制的完善》④的文章中，分析消费纠纷的概念和特 点、产生的原因等方面，指出存在消费纠纷举证困难，消费纠纷的复杂性以及群体性， 消费者和经营者之间的力量不对等等问题，针对这些问题提出相应的解决方案，认为应 该在机制中建立一种标准更高的消费维权机构，并且应该出台相应的法律法规保护消费 者的某些特殊权益，与消费维权有关的仲裁制度也应进一步健全和完善。姜健等人在《关 于消费侵权新特点及对策的思考》⑤一文中，指出新形势下消费纠纷呈现出行业集中、 范围广泛、投诉动机复杂、侵权手段隐蔽等特点，从消费者和监管部门两层面分析消费 者权益保护制度的不健全，体现在风险意识不强，救济渠道不畅，监管模式陈旧，评价 体系欠缺。

1.2.2   关于消费者权益保护体系国外研究现状

1.2.2.1关于消费者权益保护组织的研究

在国外，美国的“纽约消费者组织”起源于19世纪90年代，是最早成立的消费者 权益保护组织。二战以后，随着西方国家经济迅速发展，英国、德国、法国等国家的消 费者协会也相继成立。Norman Congun、Ken K. Cox、James Higginb ot ham 和 John Bur ton 四位学者在《消费主义和市场营销》①一文中进行实证分析，提出消费者的争议不能单 纯的靠双方自行协商解决，也不能光依靠政府解决，需要消费者组织发挥的群体力量和 政府自上而下的强势力量相互结合起来，才能有效解决问题。日本的消费者团体相当多， 涉及各个领域和行业，陈海东在《日本的消费者权益保护》②一文中在研究日本的消费 者权益保护组织中也提到，对于消费市场纠纷有权受理并处理，对于超过其能力范围的 一些纠纷事件，其还可以将其转交给国家的行政机关以及司法机关，著名的有糕点糖果 行业协会、汽车协会、化纤协会等等。

1.2.2.2关于消费维权法律保护体系的研究

黄子倩在《发达国家消费者权益保护的法律经验一一以美国、日本、德国为例》③一 文中，对三个国家的法律体系进行比较，指出美国经过近百年的发展，其消法体系完善。 结构庞大，包涵各个领域；日本的消费者保护基本法处于消费者保护的宪法地位，包括 国家、地方公共团体、生产者以及经营者的责任和保护消费者的途径及措施都进行了规 定；德国在宪法中规定社会国家原则，并以此作为消费者保护法的依据。孙文序在《西 班牙、葡萄牙、英国服务领域消费维权考察》④一文中分析三个国家的消费维权行政保 护体系，指出其法律制度比较完善，在投诉集中的问题上，出台行业服务标准和规范； 其次监管手段多样化，仲裁机构健全，司法途径畅通；社会监督机制规范，西班牙有产 品质量和消费者权益保护报警系统，葡萄牙建立了消费者控告网，在英国开通覆盖面广 的消费者热线。

1.2.2.3关于小额诉讼法庭制度的研究

小额诉讼法庭制度是法院在受理标的小的案件中设立的一种手续简便、费用低廉和 纠纷处理快的一种灵活的制度。国世平、冯婷婷在《消费者权益保护的国际借鉴》⑤一文中，提到美国在 20世纪30年代设立小额法庭，澳大利亚在各州设立的小额法院可判 决 10万澳元以下的赔偿，还有香港可审理 5000港元以下纠纷。欧洲很多国家也开始采 用该制度。王明定、王宁在《美国消费者权利保护制度及其借鉴价值分析》①一文中也 具体介绍美国建立争议标的额在 1500美元以下的小额索赔诉讼制度和为救济广泛而分 散消费者的消费者集体诉讼制度，最大限度的便利消费者。

1.2.3   国内外研究文献述评

通过对现有的国内外文献研究，我们发现国内外学者在消费者权益保护的研究中取 得了一些成果，但仍然存在以下两方面的不足。

首先，目前所存在的有关消费者维权方面的研究都有在一定程度上提到消费者组织 和政府之间的联系，但是对于其存在的张力方面并没有较多的涉及，实际上，消费者权 益保护制度在进行健全以及优化的过程中需要政府以及消费者组织的共同努力，其本质 上是对社会监督组织和政府组织权力方面的调整。一是社会监督组织的力量逐渐强大， 但其在权力上受到限制，所以政府应该赋予监督组织更多的权力；二是政府作为治理的 重要主体，为了自身利益会在一定程度上削弱社会监督组织的权力，这就可以看出社会 监督组织和政府之间存在的矛盾面，也是我国在消费者权益保护方面依然存在许多问题 的本质原因，目前的研究更多关注的是社会监管或者政府监管两者其一，而忽视二者之 间的平衡问题，二者的协作更是无从谈起。

其次，现有的对消费维权体系的研究缺乏对中国当前国情的考量，不仅体现在与消 费者权益保护有关的法律法规、与消费者权益保护有关的解决机制等方面，还包括各国 的消费习惯及维权思想的差异化。若偏离国情来谈公共治理在消费维权体系上的应用， 不但无法确保公共资源和服务的供给，更有可能使整个消费市场发展受阻。另外，当前 国内外对于消费者权益保护的研究还存在一个共性问题，即多停留在总结经验的水平层 面，而如何将经验有针对性地应用于我国现有的消费者权益保护体系中，才是关键所在。

1.3  相关概念界定

1.3.1   公共治理

自 20 世纪 90 年代以后，治理理论逐渐在西方兴起。学者们探索政府和社会公共事 务管理之间的合作模式，意识到传统政府行政的垄断和强制性质所具有的弊端，并重视 起政府、企业、团体和个人等各类主体间的共同治理作用。公共治理理论的产生旨在寻找更多的治理工具以及有效的管理方式，这是一种新的治理模式。

“治理”的英文是“ govern”，其产生的根源是希腊语和古拉丁语中的“操舵” 意思，换句话说政府主要是作为掌舵人，并不是划桨人。公共治理指在对公共事务进行 处理的过程中，不能仅仅凭借政府的力量，借助谈判、协商等多种治理手段，还需充分 发挥国际组织，私人部门，社会组织以及公民个人的力量。这其中，政府以外的组织主 要是指社会个人，科研研究团队，行业协会，私人组织，非营利性组织，民间组织以及 各类公共组织，在治理过程中其主要针对的对象较为广泛，包括生产生活过程中的所有 治理事务①。

1.3.2   市场监管

市场监管顾名思义指的是对市场有监管职能的政府机构，从广义上来说，政府需要 对市场经济进行有效监督，对公民的权益进行维护，保障市场有序健康发展而依法成立 设立的各类机构，如银行保险监督管理委员会、应急管理局以及市场监督管理局等机构。 从狭义上来说，有形的市场主要是向公民提供服务和商品，内有市场主体和具体的市场 经济活动，为监管有形市场内主体而依法成立的监管部门，主要就是指市场监督管理局。

市场监管局的构建是在十八大以来全国大部制改革的推进下逐步完成。十八届三中 全会指出，大部制改革是加快政府职能转变的重要举措，同时提出“要全国实行统一的 市场准入制度”，“减少行政执法层级，要不断加强食品、药品等安全生产重点领域的 基层执法力量”等等。2013年，国务院层面组建国家食品药品监督管理总局，将原本属 于工商、质监的关于食品安全相关职能转交给食药监部门负责，强调属地管理原则，地 方政府总负责。在这一大背景下，全国各个省开始取消对工商和质监部门的垂直管理， 至 2014年年底，市场监管体系的去垂直化管理体系改革基本完成。2018年 3 月，根据 党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、《深 化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机 构改革方案》，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责， 国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执 法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合， 组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构（见图 1）。

浙江省市场监管机构改革在 2013 年开始，自下而上，先在县区一级开展工商行政

图 1 国家市场监督管理总局构建组成 

管理局、质量技术监督局和食品药品监督管理局的职能及机构合并，下设的基层市场监 督管理所、市场执法机构及检测机构，由上面多业务部门专业指导，呈现“倒金字塔形” 结构。在 2018 年 10 月，浙江省市场监督管理局（知识产权局）组建成立，将省工商行 政管理局、省质量技术监督局、省食品药品监督管理局的职责，以及省物价局的价格监 督检查与反垄断相关职责，省科学技术厅（省知识产权局）的知识产权保护协调和专利 行政执法指导职责，省商务厅的打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品以及反垄断等相关职 责整合，组建省市场监督管理局，作为省政府直属机构，加挂省知识产权局牌子。

1.3.3  消费者权益保护

消费者权益是指消费者通过消费商品或者服务而享受的某种权益，其更多的是表现 消费者的某些行为以及消费者需要他人作出的某些行为①。《中华人民共和国消费者权 益保护法》第二章对于“消费者的权利"有明确九项规定,即保障安全权、知悉真情权、 自主选择权、公平交易权、依法求偿权、获得尊重权、监督批评权、依法结社权、接受 教育权②。消费者购买商品或接受服务时，其九项法定的权益中有一种或多种受到损害, 这就是产生消费纠纷的前提条件，消费者就会采取维权行动。涉及市场监管领域的侵权 形式常见的如商品未明码标价，商品性质功能未明确告知，销售质量不合格商品等等。

消费权益保护指的是消费者通过某些途径对自己的正当权益进行保护，这些途径包括自行协商、行政调解、司法调解、仲裁等，通过这些途径在一定程度上维护自身的合 法权益，并且能要求给自身的权益造成损害的主体进行有关赔偿。消费维权参与主体包 括政府、社会组织、消费者、经营者、大众传播媒介。①

消费者权益保护体系是指以借助行业自律，行政监督以及立法等有效手段，目的是 使消费者的权益能得到更好的维护，在此过程中形成的监督合作以及制衡等有关的机制。 消费者权益保护体系的构成包括行业自律制度，社会监督制度，行政保护制度以及各种 立法制度。这些制度的主要功能是充分发挥多元消费者权益保护主体的功能和作用,形 成消费者权益保护的整体力量,进而能够更加有效的保护消费者的合法权益。

1.4   研究思路和研究方法

1.4.1   研究思路

本文在研究的过程中，具体是从公共治理理论出发，提出当前市场监管部门处理消 费纠纷的现实问题，分析公共治理应用于处理消费纠纷中的必要性、可行性，剖析X区 消费维权工作中公共参与的现状和困难，探讨如何激发多元主体在X区消费者权益保护 体系中发挥更多的积极、有效的作用。

1.4.2   研究方法

1.4.2.1文献分析法

通过查阅国内以及国外有关的文献资料，了解理论研究成果，并对这些资料进行汇 总分析，选取其中较具有代表性的文章进行深入挖掘，能够更好的来指导研究工作。 1.4.2.2案例研究法

本研究主要对H市的X区消费维权体系进行了分析，将X区市场监督管理局处理投 诉的有关资料收集上来，深入分析X区现有的消费者权益保护组织情况，剖析存在的问 题和导致问题发生的原因。

1.4.2.3访谈调查法

采用访谈调查方法，将要访谈的问题设计制定成表，到现场对有关人员进行访谈， 在访谈结束后进行资料整理和分析。

1.5   研究创新点和难点

1.5.1   主要创新点

公共治理理论应用于消费者权益保护中，丰富了消费者权益保护体系研究的理论内涵，打破政府这单一主体所发挥作用的局限性，释放其他组织多面手的作用；另一方面 新组建的市场监管部门，尤其是基层一线直接处理消费纠纷的干部队伍中，人员少，专 业缺等问题突出，在履职方面面临着前所未有的挑战，运用公共治理理论来挖掘更多的 社会力量参与，促进消费市场有序健康发展，拓宽监管部门的行政方式。

根据梳理各类的文献发现，学者在研究消费者权益保护体系过程中，侧重于完善政 府的监管体系、执法体系等，本文以公共治理理论为基础，引入社会多元共治，把消费 维权工作从“以政府为重心”向“社会同参与”的方向转变，探讨更完善更科学的消费 者权益保护体系。

1.5.2   研究难点

X区是浙江省H市经济较为发达的一个区，有着市场主体多、活跃指数高等特点， 在2013年以前，原工商、食药和质监部门各有其独立的数据体系，在三局合一成X区 市场监管管理局后，数据、资料的收集方面有一定难度。

另外，消费市场是一个动态市场，其呈现的特点因时间、地域、文化等各方面因素 不同而不断改变，新的问题和困难也在不断涌现，作为本文的研究对象H市X区市场监 管部门的消费者权益保护问题并不能涵盖全部，其提出对策的普遍性适用问题也值得商 榷，因此该研究也有必要不断改进和更新。

第 2 章 公共治理应用于消费者权益保护中的理论分析

2.1   公共治理理论产生的背景、特征

2.1.1   公共治理理论产生的背景

自20世纪起，在世界战争以及全球危机的打击下，使得政府的权力和职能进一步 扩大。后工业社会的到来，暴露出官僚机制的许多弊端，具体体现在公务人员非人格化， 机构臃肿庞大，法律控制僵化，权力高度集中以及官僚制垄断等方面，这些原因导致政 府的行政效能大幅度降低。在这种形势下，越来越多的管理人员开始对商业管理模式进 行探索，比如合同承包、目标管理及绩效管理等等，探讨其是否能应用于政府的管理中 来。

公共治理理论主要经历了以下几个发展阶段①：

一是酝酿兴起阶段(1989-1995):在1989年， “治理危机”一词由世界银行首次提出，“治理”概念迅速成为众多学科探讨的热点，公共治理理论也迅速发展扩充。

二是百家争鸣阶段(1995-2000)：在这一阶段出现了许多知名学者，其对于治理 概念的理解各不相同，国外学者有福柯、罗西瑙、奥斯特罗姆，梅里安，理论有罗茨为 代表的治理六形态学说，斯托克为代表的治理五论点，克斯伯根和瓦尔登为代表的治理 九用法等；在我国这方面的理论有俞可平的“善治”论，杨雪冬分析治理技术和公民社 会发展，陈振明提出要实现上下互动的管理过程，顾建光则强调政策成果。学者们的理 论各有其特征和优势，但公共治理是一个有机整体，研究需要全方面进行。

三是共识发展阶段(2000 至今)：公共治理理论不断进行完善，其有关的理论知识 也逐渐细化，越来越多的学者将目光转向公共治理绩效评估以及网络化治理方面，其中 网络化治理方面更多的注重互动和交流，公共治理绩效评估更多的注重治理效果和质量， 实现共同治理的发展引导。

2.1.2   公共治理的特征

治理主体的多元化，表示在治理过程中，并不只有政府这一组织，还包括公民个人， 组织私营部门以及社会组织等，且各主体是平等的，相互合作。在处理公共事务中，不 同的主体扮演其独特的角色，达到效率的最大化和方法的最优化。

治理权力的多中心化，表示并不能将政府作为单独权力中心，还应该体现其他主体的权力，组成管理网格和多个权力中心，相互平衡，相互促进，共同处理公共事务。

政府权力有限化，表示在对公共事务进行处理的过程中，还应该充分考虑到公民自 身的能力，不能仅仅借助政府的力量，要提升社会公民自治能力，从而降低管理成本， 提高管理效率。

参与与合作是公共治理的本质所在。倡导主体多元化和权力多中心化的公共治理 理论，必须注重专家学者，组织和个人等多主体在公共治理过程中的广泛参与。只有这 样，才能体现它的多元化，民主化与合作化①。

2.2   公共治理中的政府角色

公共治理主体多元化，政府是其“元治理”中非常关键的主体，横向的层级制结构 和纵向的部门制结构，决定其具有核心权力，对社会治理有不可推卸的政治责任。政府 对其他多元主体也要履行扶持、规范等义务，不能抓着不放，也不能放任不管。

从党的十四届三中全会提出加强政府社会管理职能，到党的十六届四中全会提出加 强社会建设和管理，到党的十六届六中全会强调创新社会管理体制、整合社会管理资源， 再到党的十七大强调健全社会管理格局和基层社会管理体制，政府对社会管理的认识不 断深化。习近平同志明确指出，“社会治理是一门科学”②。从“社会管理”到“社会治理”， 一字之差，是管理理念和政策思路在社会领域的一次全面提升，充分体现政府、市场、 社会多元治理的迫切性。

笔者认为，在公共治理过程中，离开了政府，谈公共治理，就缺失了治理的权力性 和威严性，无法律和制度保障；离开了社会组织谈公共治理，就会走上20 世纪中后期 “保姆式”政府管理的老路子，从而出现管理危机。因此，应该正确处理社会组织和政 府之间的良性合作关系，科学分配其权力大小。

2.3   公共治理应用于市场监管领域消费者权益保护的适用性分析

2.3.1   必要性分析

1974年，美国经济学家伯顿•韦斯布罗德首先提出了政府失灵与市场失灵的理论。 他认为，政府和市场在提供公共物品、公共服务方面，存在许多无法克服的困难③。

在消费维权过程中，政府有时对产生的消费纠纷无法处理、处理的效率较低、措施或方式不完善，就是政府失灵的表现，而政府的强力的干预对市场有序运行造成干扰， 体制不健全、职责划分不清等等。在基层的消费纠纷处理中更是出现了专业水平低下， 维权力量薄弱，处理方式陈旧等问题。所以，消费者权益保护除了政府部门的力量，还 应引入社会组织参与合作，方能有效避免政府失灵的带来的不良影响。

消费纠纷的产生无外乎是商家与消费者之间有了矛盾，商家提供的产品或者服务不 能满足消费者的要求或低于消费者的期望。缺少了政府监管的干预，消费市场失灵的具 体表现包括厂家为减少生产成本，生产假冒伪劣的产品；行业性垄断出现，产生物价上 涨，资源配置不合理等现象；市场恶性竞争频发，行业潜规则泛滥等等。消费者权益保 护，为的就是维护更广大消费者的正当权益，仅仅依靠市场的自我调节和恢复，没有法 律保障和政府干预，将会导致一系列因市场失灵而产生的不良后果。

政府失灵和市场失灵理论让我们看到，当政府和市场无法发挥足够的力量时，还需 要其他的社会力量来对其进行补充，特别是在当前消费市场的快速发展势头下，消费问 题越来越复杂，将公共治理加入到消费维权体系中是相当必要的。

2.3.2   可行性分析

公共治理理论是一个舶来品，其在进入中国后也引起中国学者的讨论和关注。国内 最早关于“治理”的文章可能是 1995年发表于《公共论丛》第一辑的《市场逻辑和国 家观念》，国内郁建兴、王诗宗等学者对于治理理论在中国适用性问题开展的多年研究 来，认为其具有很强的导向性，在特定的领域和层次已经是一类现实，在当下，突出社 会、公民角色的中国治理研究尤为重要①。

公共治理的多元化，其实就是给政府以外的治理元赋权，给予市场和社会权利，协 调发挥三者的作用，让政府有为，让市场有效，让社会有力。在当前的社会大背景下， “要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，打造共建共治共享的社会 治理格局”②，这种从上到下的治理理念不断发展，为政府部门改革，吸引更多的企业、 社会组织和个人力量的加入奠定基础。

具体到消费者权益保护问题上，导致维权难的原因多样化，但是政府部门的职权能 力限制，消费者维权成本高等问题是比较突出的。社会组织、个人对比于政府，最大的 不同是其具有很强的公益性和专业性特点，比如志愿性社会组织的目的就是为了更好地服务社会，它们不求回报，可以很好的利用自身的优势将社会各界的力量整合到一起， 不仅可以直接的反映消费者的诉求，还能很好的进行有关工作；再如，专业性社会组织 拥有专业的组织机构，合法的证明和资质，运行过程正规合法，最重要的是专业性强， 能指出问题关键所在。正是这些特点决定政府以外的其他主体能成为消费维权主体的重 要组成部分，充分发挥其作用。

2.4  多元主体参与消费者权益保护的路径和功能

消费维权社会治理主体是多元化的，笔者将其分为三大类，即政府部门、社会组 织和个体。其中有监管职权的政府部门都是治理主体的成员，主要包括市场监管部门、 其他职能部门（如公安部门、文化执法部门、商务部门、交通部门等等）、司法机构和 仲裁机构，依法履行各领域范围的消费者权益保护工作、司法调解和仲裁工作。社会组 织包括带有官方色彩的消费者协会（或消费者权益委员会）、各行业协会或国有单位、 律师事务所、民间义工团或人民调解员、各类媒体，其在消费者权益保护工作中主要起 到为消费者提供信息服务、开展知识宣传、参与民间调解和社会监督的作用。经营者和 消费者也是消费维权治理主体中的重要组成，双方在发生消费纠纷时可通过自行协商处 理。

三类主体在消费者权益保护工作中各有其参与的路径与功能（见表 1）。

表 1 消费维权社会治理多元主体参与途径与功能

第 3 章 H 市 X 区消费者权益保护体系研究

3.1X 区消费者权益保护现状

3.1.1   机构职能设置及分工

从《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消法）等法律赋予的职责上看， 各级政府在消费者权益保护体系中发挥领导和协调的作用，工商行政管理部门（现为市 场监管部门）和其他行政管理部门，根据各部门的职责职权，来保护消费者合法权益， 消费者协会和其他组织履行与消费者权益有关的公益性责任。浙江省实施《消法》办法 第四条有关规定，消保委经费列入同级财政预算，它由相关行政部门和其他社会多元主 体组成，而市场监管部门由于历史原因存在和职责广泛等特点历来是消保委组成部门中 的最重要的一个。

X区消费者协会于1987年成立，在2007年更名为X区消费者权益保护委员会（以 下简称消保委），受X区委、区政府的领导和省、市消保委的指导。X区消保委办公室 与市场监管局合署办公，共 4名市场监管局编制人员，设秘书长一名，副秘书长一名， 投诉监督部工作人员一名和宣传指导部工作人员一名。虽然消保委成员部门还应包括文 旅、卫生、建设、商务、交通运输、教育、农业、林业、渔业、通信、邮政、金融等等， 但长期以来，由于消保委办公室挂靠在市场监管部门，X区市监局涉及的投诉量大，各 基层市场监管所设有消保委分会，故区消保委受理的投诉一般交由市场监管局的 12315 平台受理和处理。此外，《消法》规定消保委的职责包括提供消费信息咨询、受理并处 理消费者投诉和监督规范消费环境等。

X 区市场监督管理局（以下称市监局）整合原工商、质监、食药、物价、知识产权 的职责，同时将原各部门的投诉举报平台包括12315、 12365、 12331、 12358、 12330 等 统一整合为全国 12315 平台，以 12315 一个号码对外提供市场监管投诉举报服务。近年 来，随着信访12345平台和 110 社会应急联动中心的不断改革和推广扩大，也接入了极 大一部分的消费者投诉件。X区市监局具体负责消费者权益保护工作的内设直属机构为 消费者权益保护分局，设有分局长一名，副分局长一名，7 名工作人员及 3 名接线员， 根据区三定方案规定职责为“依法承担消费者权益保护工作,拟定全区保护消费者权益 的具体措施和办法；组织、指导、协调全区市场监督管理系统举报投诉网络的规划、建 设和运行工作。记录、受理、分流、调解、反馈与市场监督管理职能相关的举报、投诉 案件；为消费者提供市场监督管理方面的法律法规咨询服务；负责举报投诉信息的数据 分析、汇总上报和应用工作；组织开展消费者权益保护宣传教育工作；指导相关社团组 织、行业组织和市场主体开展消费者权益保护工作”。

3.1.2   消费纠纷处理程序规定 《消法》第三十九条规定了五种消费争议的解决途径：（一）与经营者协商和解； （二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉； （四）根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（五）向人民法院提起诉讼。

笔者根据X区政府门户网站上政务公开信息查得，消保委主要是通过公开电话和现 场受理两个途径来受理消费者的咨询和投诉，消保委在接到消费者投诉后，有两个处理 方式，一是消保委自行组织调解，二是转交给职责相关的行政管理部门处理，在法律上 都规定了办理的时限。

由于市场监管部门的大部制改革涉及的部门多，而各自都有各自的程序规定，要把 这些程序整合统一也绝非易事，国家市场监督管理总局在 2019年11月30日出台《市 场监督管理投诉举报处理暂行办法》，该《办法》中明确投诉受理的范围和终止调解的 情形，并明确规定办理时限。

3.2X 区消费者权益保护体系中主要主体参与情况的研究

3.2.1   主要主体及参与情况 参与消费维权的公共组织除各行政部门和消保委外，还有许多社会组织，主要包括 如下：

（1）律师事务所：浙江WJJ律师事务所和浙江HS律师事务所。参与的形式主要是 对维权工作人员进行讲课和法律培训，对法律关系复杂的消费纠纷案例进行分析讲解， 同时也参与消费维权处理，但很少。

（2） 行业协会：区餐饮行业协会，区旅游协会，区商超行业协会，区美容美发行 业协会，区汽车行业协会。笔者向X区消保委了解到，行业协会合作单位也根据社会消 费市场的变动而调整，主要是以优化营商环境，解决行业呈现问题而减少消费争议为目 的，近几年通过走访、慰问等方式与区餐饮行业协会、区旅游协会有过合作。

（3） 社区：两个设立维权联络点的社区。主要开展方式是在社区内进行消费维权 宣讲，提升居民维权意识。

（4） 企业：移动、联通、电信和各航空公司，还包括大型商场、超市等企业。因 这些企业内部设有较完善的投诉处理程序，在接到投诉后，可直接分流给企业客诉部， 为消费者处理争议事宜。

(5) 消费宣传合作单位：浙江JD集团、区烟草公司和区农资公司。主要参与形式 是定期参加各类主题活动，如每年3月15日的国际消费者权益日活动，现场解答消费 者咨询、提高消费者知假辨假能力。合作单位也随活动主题和消费形势变动。

(6) 学校：X区LC学校。在校内开展过“大手牵小手”的消费宣讲活动，通过报 纸、海报等形式进行消费知识普及。

(7) 人民调解员：由两名消保委工作人员，两名律师和四名退休干部组成。这是 在 2020年5 月刚成立的消费维权组织，其中四名退休干部是专职调解员，享受相应的 财政补贴，据统计，自2020年5月1日至2021年9月10日期间成功调解居民日常消 费纠纷186起。

(8) 消费维权义工团：由 29名社会人员组成。主要参与形式为开展消费宣传、消 费体验调查，参与具体调解工作较少。

3.2.2X 区参与消费者权益保护主体的案例研究

3.2.2.1 研究设计及思路

访谈对象：一是X区消保委高层管理人员1名；二是X区市场监管部门从事基层投 诉处理超过 10 年的工作人员 1 名；三是律师事务所工作人员 1 名；四是消费维权人民 调解员 1 名。针对访谈对象工作经验和工作阅历等实际条件，依托目的性抽样手段选取 四位作为样本，同时考虑到受访人员的隐私保护，笔者对具体人员姓名做了匿名化处理， 有关信息如下：

3.2.2.2 访谈设计 因以上样本人员在具体事务、具体工作等条件上的差异，设置不同提纲的内容进行 访谈，保证符合标志性及中正性原则。

访谈设计一：消保委高层管理人员 消保委根据法律界定，其地位有官方特点，根据人员的组织功能和责任划分情况，笔者邀请的访谈对象为消保委副秘书长，范围具体如下表:

在访谈中，消保委副秘书长表示，“其实我们蛮希望多组织些活动来增加商家和消 费者之间的良性互动，提升商家的诚信意识，消费者的维权意识，但实际由于经费、人 员的因素限制，每年的 315 消费者权益保护日期间活动会比较密集，其他时间大家参与 的意愿都不强，而且每年搞的活动形式也比较陈旧，如消费体验、知识讲座等这些。活 动能吸引来的，愿意来的，也是少数派，来的都是一些老面孔的志愿者。”“各部门间 的调解互动也比较少，基本都是各自为政，涉及到多领域的消费投诉都是把自己职能内 的处理意见反馈下，调解不好的只能让消费者走诉讼途径，增加了消费者的维权成本。” 访谈设计二:市场监管部门工作人员该类群体是区内处理消费纠纷的核心队伍，因具有执法权，对涉及违法违规的消费 行为具有威慑作用，在消费者权益保护体系中处于较高的社会地位。笔者邀请的访谈对 象是处理基层消费纠纷多年的市场监管干部，针对当前消费形势和工作实际，范围具体 如下表:

访谈中，这位干部讲到案例1，消费者宁女士于2019年9月通过12345市长信访电 话投诉，称其在2018年底在X区某个专卖店购买了木地板，且商家提供上门安装地板 服务，现反映地板因铺设时未垫防潮膜导致出现鼓包，和商家协商无果，请求市监部门 协调处理。此投诉件在现场调解中，争论的焦点就是地板铺设是否合理的问题上，消费 者认为地板铺设时因为没有加垫防潮膜而导致地板受潮鼓包，商家坚持铺设地板垫了防 潮膜，是消费者自己使用不当，有大量积水在地板上长时间堆积不清理所致。双方各执 一词，因肉眼无法识别辨认原因，调解人员电话咨询浙江方圆检测公司，其工作人员称 得请专家前往实地看过才能有结论并出具报告，费用在 1 万元左右。根据相关规定，检 测费用由争议双方约定承担，待有结果后再由责任方支付，但是消费者和商家都认为其 总购买的地板和安装费花费八千多，这个检测费用过高没必要，该投诉最终以无法认定 责任方，双方无法达成和解共识而终止调解。

该案例中，显而易见的是要认定责任方关键在于专业的检测意见，而调解人员因工 作的局限性很难判断，就处于被动地位。

访谈设计三：律师事务所参与消费维权工作的律师 样本中选取的律师事务所是与区消保委一直有紧密合作关系的，对于法律关系或案 情较为复杂的消费纠纷案例定位准确，在司法层面的消费纠纷案处理也颇有经验，范围 具体如下表：

访谈中，该律师重点提到了近几年来多发的群体性预付式消费纠纷案件。预付式消 费，它指经营者向不特定的消费者出售预付卡或代金券等，消费者在其实际消费时凭预 付卡和代金券进行消费，或扣款的一种消费模式，在X区的美容美发、婚纱摄影、健身、 餐饮等行业，预付式消费已成为一种普遍现象。如某某店的老板跑路失联，店门一关， 消费者卡上余额无法追回，维权困难等情况就是预付式消费纠纷最常见的一种。该类诉 讼多数是因为政府部门调解无果后，消费者后向法院提起诉讼，而往往追回的损失也非 常有限。

“我认为，这些领域的行业协会应该起到正确引导和规范的作用，不能单单是只入 会交钱，不行使协会义务。而且部门间也要加强联动管理，关注这些经营者的经营状态， 进行监督指导，按照浙江省实施《消法》办法中的规定，进行充值额度等的监督指导。” 访谈设计四：消费维权人民调解员消费维权人民调解员，主要由两名律师和四名退休干部处理百姓的日常消费投诉， 访谈范围具体如下表：

访谈中，该名人民调解员根据自身调解经验讲到，“很多消费者没有良好的消费习惯，总是不在意购买商品或接受服务时保留好消费凭证，导数有些纠纷发生了双方责任 说不清楚，给商家留下推卸责任的机会，最终维权失败。”

案例2,消费者王先生在X区的某一手机店购买了一部华为手机，买回家后，其发 现手机存储空间与原来商家所推荐的大小不一样，当时商家推荐购买说的是128G，但实 际购买到的是64G,故向人民调解员请求维权。调解员要求王先生出示购买凭证其其他 信息资料，查看后，在现有的购买票据上只写有手机的品牌和型号，而关于内存大小或 存储信息并没有作明确说明。在商家店内两种内存的该型号华为手机都有，其留有的销 售票据上也都没载明内存信息。商家坚决称在给消费者介绍手机时的表述清楚，推荐的 就是64G内存的华为手机，且消费者是在充分了解手机信息的前提下购买的该款手机。 对此王先生也无法提供任何证据辩解。最终双方各退一步，商家适当作出金钱补偿，王 先生也只能无奈接受调解结果。在此案例中，尽管消费者王先生购买手机时保留了购买 凭证，但是票据因没有要求商家写明购买手机的内存这一关键信息，而导致维权困难。

3.3 市场监管部门在消费者权益保护中存在的困难

3.3.1   投诉处理量大与基层队伍薄弱的矛盾

根据X区市监局消保分局的数据统计，2020年1月1日至12月31日，尽管消费 市场受到新冠病毒疫情的冲击，该部门举报投诉中心共受理各类投诉仍高达25475件， 涉及消费争议金额3361.3 万元，为消费者挽回经济损失1843.2 万元。根据往年数据记 载，2019 年处理投诉 23306 件，2018 年处理投诉 23817 件，2017 年处理投诉 10362 件， 2016 年处理投诉 5016 件，可见近几年来消费投诉数量增长迅猛（见图2）。

图 2 2016-2020 年 X 区市监局处理投诉量

目前，X区市监局有12个基层所（分局），担负着消费投诉处理的大多数责任，三 局合一后共有监管人员440人左右，在基层处理投诉举报的人员更是只有150人左右， 往往这些人员除了处理消费者投诉，还要日常监督管理、处理举报办案、对付专业打假 人员等等，可见基层维权队伍人员少，事情多的问题突显。

3.3.2   涉及领域面广与工作人员局限性的矛盾

原先的工商行政部门就是消费纠纷处理的兜底部门，除法律有明确界定由其他部门 处理的消费纠纷外，其他未作界定的消费纠纷就是由工商部门处理。而现在，除了原先 的工商业务，还扩大到食品和药品、价格检查、质量监督、知识产权保护等方面和领域， 市场监管部门领域的消费投诉量有“一局独大”的趋势。行业涉及面的广泛，对工作人 员的专业能力和实践经验提出了更高的要求，而事实上，自2015年的机构改革以后， 基层队伍在只经历了 5 年的时间，尽管上级会开展相应的业务能力培训，但是在这短短 的几年间仍然突破不了各业务条线间的知识壁垒。

另外，消费调解的滞后性决定了很多时候是无法还原双方争论的现场情况，“公说 公有理，婆说婆有理”的现象较为常见。再如房屋装修、商品成分含量和质量、车辆零 件等等，都是需要专家或检测机构鉴定后才能知道消费者的权益是否受到损害。

3.3.3   消费维权成本高的现状

从当前实际看，消费者提供的证据不足、执法人员收集不到证据等问题也是市场监 管部门对消费者维权的难点，这样的话，在调解过程中就少了一个抓手，商家若愿意协 商和解的，消费者就比较容易维权，若不愿意协商，消费者就只能向法院起诉或找仲裁 机构仲裁。

从日常消费纠纷的情况来看，往往涉及的金额并不大，因此很多的消费者会考虑到， 仲裁和法院起诉的成本要远远高于争议的标的金额，还有司法鉴定等费用也是高的吓人， 维权成本大，消耗精力多，很多消费者则会放弃维权，不了了之。同时，由于长期抓不 到商家违法的证据，商家由于存在侥幸心理继续从事违法行为，长此以往，不利于市场 经济秩序的维护，维权效能大打折扣。

3.4   社会组织在消费者权益保护中存在的困难

目前而言，虽然社会组织存在多年，但是发挥的功能却还是很有限，究其原因，主 要存在以下几方面的困难。

3.4.1   参与度不高，行政调解压力大

长期以来，X区消保委作为一个行政事业单位，其下设的消保委办公室挂靠在X区 市场监管局（原挂靠于X区工商行政管理局），消保委秘书长由市场监管行政编制干部 担任，另有4 名工作人员组成，因投诉量大，人员少，任务重，除了职责明确不属于市 场监管职能的消费纠纷之外，绝大多数受理的投诉会交由区12315投诉举报中心平台处 理，再分派至各辖区的市场监督管理所辖区工作人员，形成消费维权市监部门“单打独 斗”的局面，从而使消费者也有了消保委与市监部门就是“同一家”的错觉，这样的处 理模式，就阻断了一条其他社会组织参与到消费维权的途径。

从调研结果看，近三年有参与过消费争议实例的组织只有律师事务所、开设维权通 道的企业，人民调解员和消费义工团。这说明社会组织无论是参与的主体数量，还是参 与的实际案例，都很有限，“强政府，弱社会”的结构模式将压力都付诸于市监干部的 身上，不仅加重履职风险，更会降低为消费者权益维护的质量。

3.4.2  形式浮于表面，人员素质不高

根据调研发现，大多数社会组织参与的方式是消费体验、开展宣传、现场咨询等， 在近三年活动开展的时间集中在3月15日消费者权益保护日前后，其中在社区和学校 表现更明显，由于其负责人的更换，已两年未开展相关的活动，可见参与形式单一，很 多活动是为了完成任务而办，没有形成长效机制，影响宣传效果。

从人员队伍上看，社会组织的消费调解人员除了人民调解员有四个是专职的，其余 都是兼职人员，这样就很难保证其参与消费维权工作具备足够的精力。很多兼职人员也 不具备专业的知识和调解技能，对有关的法律法规不熟悉，大大降低了消费维权的效率。 久而久之，消费者对社会组织缺乏信心，更倾向于寻找行政部门来解决消费争议。

3.4.3  专项资金匮乏，社会维权难以开展

笔者从区消保委了解到，由于缺乏相对完善的财政经费保障制度，活动很难开展， 人员也缺乏积极性。比如前几年经费相对充裕的时候，与行业协会合作次数相对多，慰 问其工作人员，为企业解决困难，优化企业生存状况和营商环境，企业效益好了，自然 更注重自身产品质量和服务，消费争议就少了。又如人民调解员因有适当的财政补助， 其参与消费争议处理的积极性就相对高，消保委还可以对其进行考核以保证工作效益， 反之如消费义工团，其主要参与消费知识宣传，而处理实际的消费纠纷就很少。

还有就目前而言，行政部门在处理消费争议时检测、鉴定的费用也无法保障，只能 通过消费者和商家协商约定或由主张方先行垫付来操作，社会组织在遇到这种光靠眼睛 看或生活经验无法判定责任方时，检测和鉴定费用更是无力着手，也就成了维权过程中 的硬伤。

3.4.4  制度不完善，缺乏保障

笔者了解到，目前从法律法规的层面上，尚无针对社会组织参与消费维权的具体规 定，《消法》和相关实施细例也未明确社会主体及其具体权利义务，更不用说关于获取 信息、参与方式或行使监督权利等方面的规定，这样一来，社会组织缺乏制度的保障的 问题就相当突出，为消费者维护到权益倒还好，若没有调解成功，反倒落个“里外不是 人”的场面，无形中更是打压了社会组织参与的主动性和积极性。

另外，随着消费纠纷涉及的领域扩大，如医疗事故、购房纠纷等，涉及金额高，专 业性强，需要各行各业的专家介入调查，若联动制度没有制定，没有社会组织的加入， 单靠政府工作人员的行政调解，一方面有利益输送的潜在风险，另一方面更是有专业认 知的局限，消费者权益要想得到公正公平保障就很难。

3.5  政府与社会组织的互补功能

美国学者谢尔•阿斯汀提出社会治理中的“公民参与阶梯理论”，该理论阐述了公 民参与是由低到高分三个阶段发展的：第一阶段公民的实际参与度较低，主要是政府主 导；第二阶段是象征性参与，公民来参与公共决策的机会加大，但自主程度不高；第三 阶段是完全参与，公民具有法律赋予的实质权力和程序权力，对公共事务能进行有效地 自主式管理①。该理论从社会发展的角度论证了公共参与消费者权益保护工作是大势所 趋。

从以上对政府和社会组织就目前存在的困难分析中可以发现，对于消费者权益保护 这样一个综合、复杂的社会问题，无论是政府还是社会组织，都有各自的局限性，若能 构建两者间的有效合作机制，充分发挥互补功能，困难就能迎刃而解。多种行业、多姿 多彩的社会组织能缓解政府在治理过程中人员少，专业缺，费用高等问题；政府的权威 保障、多途径奖励政策也能调动社会组织参与的积极性。